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日本進口豬肉的門檻價格制度
2014-03-28
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日本是全球豬肉產業的主要國家之一,在全世界各國中,日本豬肉消費量占第6 位,生產量占第9 位,進口量則為第1,國內產量約占全國消費量的一半,其他則由美國、加拿大與丹麥等國進口,日本約占全球進口量的1/5。
 
雖然日本是很大的豬肉進口國,但其豬肉市場是由一個獨特(且爭議性)的關稅制度強烈保護,此一制度稱為門檻價格制度,本文介紹此一制度。
 
一. 穩定畜產品價格相關法令
 
在討論邊境保護前,先看一下日本國內豬肉價格政策。豬肉市場的特性是價格起伏大,稱為「蛛網循環」,激烈價格起伏對消費者與豬農都是有傷害的,為了減少
豬肉價格波動,日本政府依據畜產品價格穩定法(Act Concerning the Stabilization of Price of Livestock Products, ACSPLP)來干預豬肉市場,ACSPLP要求政府訂定穩定價格的上限與穩定基準價格,政府必須努力維持豬肉價格在穩定價格上限與穩定基準價格之間,如果豬肉價格超過上限,必須採取行動來增加豬肉供應,例如降低進口關稅;如果豬價低於基準價格,則需採取價格支持措施,例如購貯國產豬肉。在日本國內市場,豬肉是以屠體方式交易,因此價格就以屠體為單位(日圓/公斤)。
 
二. 實施門檻價格制度
 
1950、1960 年代日本政府使用配額制度管理進口數量,以配額制度限制豬肉進口總量,政府得以保護國內豬產業免於國外同業競爭,然而配額制度不符合關貿總協自由貿易的規定,爰日本政府在1971 年廢除配額制度,然而,這並不表示日本政府不再保護日本豬農,日本政府實施新的關稅制度,叫做門檻價格制度來取代配額制度(圖1),在門檻價格制度中,政府訂定標準進口價格(圖1A 部),海關課稅來填滿基準進口價格與到岸價格(Cost,Insurance & Freight, CIF)之間的差異。
 
圖1B部分,海關課5%從價稅,在門檻價格制度剛實施時,將基準進口價格訂在穩定價格上限與穩定基準價格的平均值,把基準進口價格除以1.05 即為門檻價格。
 
門檻價格制度似乎是保護豬農的有效邊境措施,但也有許多問題,一個大問題是如何評定進口豬肉價格,在國際貿易上,豬肉是以分切肉交易,而不是以屠體交易,當門檻關稅制度實施時,海關要求豬肉進口商依屠體各部位肉重量比例來進口分切肉,這種交易稱為「整套進口」。理論上進口豬肉每公斤價值約等於屠體價格,但屠體帶骨,因此整套進口分切肉價格高於屠體,而訂了1.25倍的換算值。
 
然而「整套進口」也在1974 年造成日本國內豬肉市場一些麻煩。由於1972∼1973 年日本國內豬價高,政府依ASCPLP 規定機動調降關稅,導致豬肉進口大幅增加。而由於「整套進口」的規定,進口商必須進口市場需要與不要的部位肉,1974年這些無市場需求的豬肉累積到達無法忍受的程度,進口商把這些豬肉以幾近贈送的價格賣到市場,導致市場混亂,為了避免國內市場再發生類似拋售豬肉的情形,海關廢止「整套進口」制度的要求,而依各部位肉來訂門檻價格。
 
廢止「整套進口」制度衍生另一個問題-逃漏稅,如果進口商透過進口廉價與高價部位肉組合使得CIF 價格等於門檻價格,進口商可以把稅金壓到最低;若海關發現進口商利用部位肉組合來逃漏稅,可以視為非法並處罰,但實務上很難發現,例如,如果進口商豬肉購自國外的空頭公司,海關很難判定交易是組合肉進口。一般而言,進口商經常進口許多型態的部位肉,要分開來報關是很麻煩的事,而海關與豬肉進口商對如何報關常有不同意見。
 
門檻價格還有一個更根本的問題,當國際豬肉價格低於門檻價格時,進口商沒有意願找廉價的豬肉進口,這與市場經濟原則相違背。此外,門檻價格導引除了部位肉組合與其他許多方式的逃漏稅,例如進口商可能在海外成立空頭公司,進行假交易,CIF價格很容易可以造假,報較高的CIF價格來逃漏稅,這是違法的,但判定假交易並不容易。
 
三. 烏拉圭回合談判與門檻價格制度
 
歐盟以往對農產品採取變動進口稅,這種制度在烏拉圭回合談判引起激烈批評,而1995 年WTO成立時協議廢止日本的門檻價格制度,被認為是一種變動進口稅,在烏拉圭回合談判時也被檢討。
在馬拉克西協議後,日本向WTO申報了一個新的豬肉進口制度,在新制下,如果CIF 價格低於460 日圓/公斤,進口稅率為從價稅5%,很明顯地,新制是不協調的,例如若CIF價格低於門檻價格,進口豬肉加上關稅的價格則大幅增加。
 
事實上,日本政府並未採取申報給WTO的新制,圖2 是日本海關的實際作法。如果CIF 價格低於門檻價格,海關會免除超出基準進口價格部分的稅金。因此,只
要CIF 價格在門檻價格與58 日圓/公斤之間,進口豬肉的完稅價格就會等於基準進口價格,無論CIF 價格為何,由於豬肉價格不可能低於每公斤58 日圓,很明顯地,
門檻價格制度在烏拉圭回合談判後,仍然維持著,同時,仍持續組合式進口,雖然海關禁止如此做,因此,日本政府是否確實遵守馬拉克西協議是有爭議的。
 
從價稅率與基準進口價格在1995 年到2000年之間分別由5% 降到4.3%,每公斤482.5 日圓降到410 日圓(圖3),整個門檻價格制度迄今尚未有改變。
 
四. 門檻價格制度最新的發展
 
日本肉類產業分析師高橋浩研究2001 年至2010 年豬肉進口資料,發現這段期間CIF 價格幾乎等於門檻價格,這強烈證實了在海關的默許下,組合式進口來規避繳稅已制度化。高橋浩解釋,日本的火腿與香腸加工業者是進口豬肉的主要買主,由於日本國內豬肉價格高,火腿與香腸加工業者依賴廉價的進口豬肉部位做原料,但為了節稅,豬肉進口商同時進口高價的部位,這些部位主要用來節稅,因此在國內市場低價售出。高橋浩認為,門檻價格制度對保護日本國內養豬農民沒有效果,因為反而造成國豬肉高價位部分在國內低價銷售。
 
2012 年,海關開始對豬肉非法組合式進口進行嚴格檢查,柴田與Dodani 逃稅案因而曝光,柴田與Dodani 都是日本肉類產業的重要人士,兩者占進口豬肉的1/10,逃稅金額為130億日圓(100日圓=28.74元新臺幣)。另由於擔心與海關發生爭執,日本貿易商社目前減少豬肉進口量,也造成日本火腿與香腸加工廠商自2012 年飽受原料不足所苦。
 
本文譯自Yoshihisa Godo(2014), The gate price system for Japan's pork imports, Retrieved from
http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=217
 
文/ 日本明治學院大學教授  神門善久 撰
         亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才 譯
 
      

 

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