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2014年日本農業政策改革(I)Full-length paper
2014-05-05
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壹. 簡介
 
2012年12月自民黨贏得了日本第46次大選,黨魁安倍晉三再度成為首相。二次回鍋的安倍內閣檢視了先前民主黨的農業政策,並於2013 年12 月發表新農業政策,以下是農林水產省所公布的「農業與鄉村新政策」。
 
貳. 對於4項改革的看法
 
核心農民( 手)使用日本一半的農地。然而政府必須加速結構改革,因為農家自家勞力正快速老化而廢耕地也增加中。為了因應這些問題,政府訂定了「農業、林業、漁業與鄉村活化計畫」,政府將同時推動兩項政策,使農業成為有競爭力的產業(產業化政策),維護與推動農業與鄉村多功能性(區域計畫),希望所有相關人員均能合作解決問題。
 
一. 產業化政策,政府要繼續強化農地的使用,加速集中農地供核心農民使用,因為他們的農業經營較有效率。為達此目的,政府將設置「短期農地管理組織」(the Organization for Temporary Farmland Management, OTFM),並採取多項措施供此組織在各地可以運作。
 
二. 政府將檢討「農民所得安定計畫」(農民所得支持直接給付計畫)。政府已決定廢止現行稻米生產直接給付的「固定給付」與「變動給付」,因為這些給付沒有考量農地面積大小,不符合農業結構調整的目的。另一方面,政府將保留「所得減少措施補貼」(Narashi)與「生產獎勵措施」(Geta),移除對不同農地規模一視同仁的規定來鼓勵有意願的農民投入。
 
三. 政府將營造環境使得農民可以依其經營判斷來擇定要種植的作物,並檢討稻米生產直接給付。政府將依市場所需來推動作物的生產,如小麥(或大麥)、大豆、飼料稻米,而減少過剩的食用稻米。因此,稻米政策,包括稻米供應調節將大幅改變。政府將調整政策使得農民依市場需求量生產食用稻米,而不再依賴政府依稻米生產目標量的分配來決定生產。
 
四. 為了推廣農業與鄉村多功能性,政府將制定「日本型直接給付」(多功能性直接給付)做為「區域計畫」。這計畫要由農村社區共同經營維持農地,並保證未來繼續提供足夠的多功能性。這項計畫可以減低核心農民擴大農場規模、促進結構改革的壓力。
 
參. 改革的背景
 
一. 從事農務的核心農民多為老人
目前從事農務的核心農民超過65歲以上有61%,而少於50歲的只有10%。
 
二. 廢耕地的趨勢
由於老農退休,廢耕地快速增加。特別的是,廢耕地由非農家擁有快速增加,占所有農地的二分之一。依據農地法(農地農有)的規定,農地繼承是不可以做所有權轉移的,未來廢耕地必會更多。
 
三. 稻田社區沒有核心農民
沒有核心農民的稻田社區占社區總數的一半以上,5 至10 年以後,這些社區和區域的生產力會大幅下降。
 
四. 糧食自給率低
目前日本的糧食自給率以熱量計只是39%,這在主要已開發國家中是最低的,60%日本的糧食消費依賴進口。
 
肆. 改革重點
 
一. 短期農地管理組織(OTMF)
預算分配,2013 會計年度補充預算4 億美元,2014 年3 億美元。為促進農地流通,每一縣都要成立OTMF為政府單位,OTMF的工作:1. OTMF向地主租農地;2. 如有需要,OTMF 改良農地,如擴大農地區塊;3. OTMF 把農地轉租給核心農民,考量因素為擴大經營規模,農地聚集區域內農地適當之使用。
 
二. 檢討農民所得安定計畫
(一)旱作生產獎勵(Geta)
2013 會計年預算21 億美元,2014 會計年也有21 億美元,所有商業化的家庭農場與社區農場均適用。2015 會計年後,將透過立法訂立新的條件。經知縣認定的農民、社區農場、經知縣認定的新農民適用,但沒有面積下限。
 
(二)稻米與旱作所得減少補貼(Narashi)
2013 會計年預算7 億美元,2014 會計年預算8 億美元。對不參加計畫者另訂補貼措施。2015 會計年以後,將透過立法訂定新的條件。經知縣認定的農民、社區農場、經知縣認定的新農民均適用,但沒有面積下限。
 
(三)稻米固定給付
參加者每公頃可領取150 美元,2013 會計年預算16 億美元,2014 會計年8 億美元。2015會計年後每公頃給付減為75美元,2019會計年後廢止此項給付。
 
(四)稻米變動支付
2013會計年預算8千萬美元,2014會計年預算2千萬美元,2015會計年以後廢止此項給付。
 
三. 檢討稻田利用獎勵措施與稻米政策
 
(一)稻田使用獎勵給付
2013 會計年預算25 億美元,2014 會計年預算28 億美元。2015 會計年以後,將導入飼料稻給付(上限為每公頃1,000 美元)。未來預算可能因提高生產面積給付而增加。
 
(二)稻米政策
未來5 年,政府、農場、稻農將合作實現以下情境:稻農與糧商能順利地將食用稻米供需達到平衡,此平衡非用稻米生產數量控制,而是由政府供需預測來達成。
 
四. 訂定日本型直接給付
 
2014會計年先以行政命令來推行,2015會計年立法推行。
 
(一)維護農地與水給付
2013會計年預算3億美元,2014會計年預算5億美元。將建立新的給付,用來支付區域內農民採取一致的社區行動的成本。
新的給付「維護農地給付」,用來補助維護多功能的社區活動,例如,維護地方資源的活動;恢復「維護農地與水給付」,改名為「改善資源給付」,用來補助促進區域資源的社區活動。
 
(二)坡地與山區農家的直接給付
2013、2014會計年預算均為3億美元,未來將維持此預算,基本理念不變。
 
(三)環境友善農業直接給付
2013、2014 會計年直接給付均為2 千6 百萬美元,未來將維持此預算,基本理念不變。
 
伍. OTMF
 
政府將設置OTMF 來維持農地的有效利用,促進農地向核心農民集中,使其農場經營有效率。
 
一. OTMF的工具
(一)OTMF的設置與運用
政府將整體地推動立法,編列預算,並與農民與推廣人員溝通。OTMF將於每一縣成立為「集中管理農地銀行」。1. OTMF 向地主租農地與廢耕地,必要時可強制要求零散農地活化,使農地由核心農民集中使用;2. 轉租,OTMF可改善農地狀況,如必要之農地調整,爾後將農地轉租給核心農民(公司農場、大農家、社區農場、一般公司),以核心農民農地的整體使用為考量;3. OTMF 維持農地農用;4. OTMF 可委託部分工作給市公所,促進農地集中使用與廢耕地減少,並取得相關人員的支持。
 
(二)減少廢耕地
政府不但關切農民廢耕,也關切由於農民年老農地無人耕作,這都是政府要處理的問題。農業委員會將致力於防止廢耕地繼續增加,並要減少廢耕地,透過大幅地改善與簡化法律程序來達成。例如,農業委員會要確認地主將農地租給OTMF 的意願。如果廢耕地的繼承者找不到,經公告後,知縣可將農地使用權交給OTMF。
 
二. OTMF的目的
2012 會計年起,在訂定「農民與農地計畫」過程時,每個縣都反應「如果有可以信賴的短時農地管理組織,對解決農民與農地問題將簡單多了」,成立OTMF 就是要回應這項要求。
 
三. 答客問
1. 老農退休時,應怎麼做?
首先,退休農民要將農地租給OTMF,這是縣的第3 部分。其次,OTMF 將農地轉租給核心農民,依核心農民的意願與農地集中來考量。
 
2. 如果核心農民要將零散農地使用權與其他農民交換,他要怎麼做?
首先,有意交換農地使用權的農民可將其農地使用權轉移給OTMF。其次,OTMF考量農地集中使用因素,將農地轉移給核心農民。
 
3. 如果沒有人願意承租農地,地主怎麼辦?
OTMF會尋找願租地的農民,同時OTMF也會將農地租下並做適當之管理。OTMF會很快地找到使用農地的有效方法。OTMF也可能用來做市民農園和新農民的訓練農場。
 
「農民與農地計畫」是農地政策的基礎,政府將繼續推動各項創新與檢討,各地農民與市公所與OTMF 合作並好好地使用這項計畫是很重要的。最理想是,整個地區的農地都能集體租給OTMF,同意做農地使用的重新規劃。
 
本文譯自Kunio Nishikawa( 2014), Japan agriculture policy reforms after FY 2014, Retrieved
from http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=245
 
文/日本茨城大學教授 Kunio Nishikawa 撰
  亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才 譯
 
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