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臺灣化學肥料補貼政策演變與資訊管理系統作業Full-length paper
2015-06-03
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楊明憲

壹、前言

肥料是農業生產的必要投入,尤其因化學肥料而帶動1960年代「綠色革命」的糧食快速增產,成效最為顯著。在過去農業配合經濟發展,政府曾實施「肥料換穀」政策,農民被迫以較市價為低的換穀率從糧食局肥料運銷處換取化學肥料,政府也因此獲得更多的稻米公糧。「肥料換穀」已於1973年隨著農業走向補償性政策而廢除。

臺灣肥料市場供應呈現多元、多樣化,肥料業者(包括進口商)計5百餘家,市面肥料商品達5千餘種。2004年國內肥料市場6成需求量由台肥公司產製供應,其餘由其他業者供應。2008年台肥公司市佔率最高達8成以上,2009年迄今則約為7成。肥料配銷體系有二:(1)為各縣(市)農會及轄內鄉鎮農會之「農會」供銷體系,銷售量約佔6成;(2)為民間經銷商及所屬肥料行等經銷點所構成「商系」供銷體系,約佔4成。

目前國內化學肥料年施用量約101萬公噸,主要包括硫酸銨、尿素、過磷酸鈣、氯化鉀等單質肥料及各種複合肥料。除硫酸銨以自產硫酸混合進口液氨自製外,其餘均依賴進口。

國內主要化學肥料農民直接施用年需求量,包括硫酸銨18.5萬公噸、尿素7.8萬公噸、過磷酸鈣8.8萬公噸、氯化鉀2.9萬公噸,以及複合肥料63萬公噸。

  為反映國際原物料成本,穩定國內肥料供應,確保農民農耕用肥需求無虞,及鼓勵農民合理化施肥,政府自2008年5月30日起推動「肥料價格調整及穩定供需因應方案」,持續辦理化學肥料價差補貼,並加強宣導農民合理化施肥。

國內肥料銷售方式歷年來多維持傳統人工、紙本作業,農委會於2008年5月30日起實施「肥料價格調整及穩定肥料供需方案」,由政府補貼農民肥料價格漲幅之價差,受限當時肥料業者銷售作業方式,肥料經銷點(鄉鎮農會和肥料行等)多採手寫紙本聯單登錄農民購買補貼肥料之紀錄(簡稱購肥聯單);前開作法實施多年來,因購肥聯單未資訊化,無法有效掌握農民購肥資訊,影響補貼作業資訊整合等工作。因此,在配合農委會農業雲端服務發展下,農糧署於2012年著手規劃肥料補貼作業資訊化,於2013年及2014年陸續完成系統開發、試辦、作業規範訂定與新措施推廣及宣傳等工作,並於2014年下半年全面輔導各鄉鎮農會及肥料行等陸續完成肥料銷售資訊化工作,自2015年1月1日起,農民購買補貼肥料,改以身分證統一編號(以下簡稱統編)掃描登錄,取代原紙本手寫登錄作業,國內肥料銷售正式邁入資訊化時代。

貳、國內肥料政策演進

肥料為農業生產所必須資材,其中化學肥料具快速提供作物生長所需氮、磷及鉀三種要素,為農民農耕普遍使用。由於肥料價格上漲所增加之生產成本,無法立即反應於農產品售價,影響農民收益。基於照顧農民,我國肥料政策從1946年至1972年期間,在當時肥料供應不充分情形下,由政府相關部門採統籌配銷,並實施肥料換穀等方式,配售農民耕作所需肥料,迄1973年第1期作廢止肥料換穀制度後,於1973年至2002年期間,改以現金價購及繼續採行統籌配銷肥料,並辦理配運服務到家等作業,到2003年政府完全退出肥料供銷體系,從此國內肥料供銷市場開始走向自由化。

不過,2003年3月美伊戰爭發生以後,國際原油上漲,帶動製肥原物料價格及海運費持續上漲,國內各項化學肥料價格也隨之調整。台肥公司反映原物料成本,分別於2003年3月(3日及16日兩次調價)、11月、2004年3月、4月及8月等六次調漲肥料價格。

以2004年9月肥料售價與自由化前(2003年1月前)比較,其中氯化鉀漲幅59%最大,尿素49%次之,至複合肥料漲幅在6至19%之間,平均漲幅約21%。農作物生產成本中化學肥料費用所占比率,因作物種類而異,約占5-8%(水稻約6.5-7.0%),肥料漲價致每公頃生產成本增加。主要農作物每公頃增加成本,水稻約1,000元、柳橙約2,800元、愛文芒果約1,100元、裡作蔬菜甘藍約2,800元。

為紓緩化學肥料價格上漲之衝擊,減輕農民負擔,農委會開始從2004年9月採取肥料補貼措施如下:

1.化學肥料運費補助

2004年9月起每公噸補助運費250元,折合每包肥料(40公斤)調降10元。2005年10月起調整每公噸補助500元(即每包20元)。

2.農用尿素價差補貼

2004年11月起,協調肥料業者維持農用尿素出廠價格,由每公噸9,550元調降為8,450元,政府補貼其價差每公噸550元,以平價供應農民需求。

台肥公司配合政府照顧農民之政策,自2004年9月以來主要肥料價格並未調漲,「凍漲」三年多,維持原價供應農民,國內肥料價格穩定。2007年下半年起,國際原油價格飆漲,帶動製肥原物料價格暴漲,至2008年5月,尿素由2004年9月每公噸278美元漲為630美元,漲幅127%;磷礦石由85美元漲為450美元,漲幅429%;氯化鉀由195美元漲為750美元,漲幅285%,製肥成本大幅增加。

為維持國內肥料供需穩定,政府除運費補助及農用尿素價差補貼外,另採因應措施如下:

3.調降肥料進口關稅

2004年10月4日起機動調降尿素等11項化學肥料進口關稅稅率,由2%調降為1%,為期1年。2006年6月21日將該11項肥料關稅由2%改為免稅。

4.免徵肥料進口營業稅

2008年3月1日起公告修正「加值型及非加值型營業稅法」,進口肥料納入免徵5%營業稅範圍。以2007年進口肥料價值26.3億元估算,約可降低進口成本1.32億元。

國際製肥原物料價格上漲,台肥不漲價,其他肥料業者不堪虧損,減少供貨或退出市場,台肥最大產能僅能供應8成市場需求,導致國內肥料供不應求,市場供銷失衡。為因應2008年第1期作春耕用肥供需,除原運費補助及尿素價差補貼措施外,2008年上半年另辦理化學肥料價差補貼計畫:即按原物料2004年9月與2007年12月之價位,補貼肥料業者原料成本價差,提高業者進口及供應肥料意願,但農民購肥價格仍維持凍漲不調整。

2008年上半年國際肥料原物料行情漲勢加劇,按2007年12月價位計算價差補貼,至第2季已不敷業者成本虧損,肥料供銷問題仍待解決。為反映國際原物料成本,穩定國內肥料供需,2008年5月30日起實施「肥料價格調整及穩定供需因應方案」,調整國內化學肥料價格;同時,為減輕肥料價格調漲對農民生產成本之衝擊,政府採取肥料漲幅價差末端補貼措施,減輕農民用肥負擔。

政府照顧農民的用意值得肯定,但是肥料補貼措施推動以來,面臨以下問題:

1.農民實際購肥價格為補貼後價格,對政府補貼無感。

2.農民購買補貼肥料無數量限制,使用愈多政府補助愈多,不利合理化施肥。

3.現行肥料銷售未對購買者身分限制,無法確保補貼肥料用於耕作農地。

4.購肥聯單未資訊化,無法及時掌握農民購肥資訊及管理。

5.肥料漲價由政府吸收大部分漲幅,形同漲價由使用者負擔轉為由全體納稅人負擔,資源分配扭曲。

6.政府從2008年6月起實施肥料價格補貼,累計至2014年的補貼金額達230.4億元,每年少則25億元,多則達57.5億元,已躍居我國主要的農業補貼之一,而農民化學肥料的使用量因國際漲幅未完全反應在國內價格,「以價制量」的效果有限,故用肥量多維持在100萬公噸上下。由於政府對於出廠價格之漲跌,多採調整政府補貼額度予以吸收或減列,使末端農民購肥價格維持穩定,因此,政府補貼程度主要乃受到國際製肥原物料行情影響。

因此,農委會已於2015年推動肥料補貼以IC卡管理,相關作法摘述如下:

1.規劃以IC卡作為農民身分辨識之憑證,由農委會製作發行「農友卡」,可運用於各項農業施政之資訊化管理,具一卡多用功能,初期先運用於農機用油及肥料補貼業務,未來再擴及公糧收購、休耕、轉(契)作、農業設施(備)補助、天然災害救助等業務使用。

2.農民以IC卡辦理種植登記,政府針對實際從事耕作之農民,按實際耕種面積、作物種類,規範補貼上限,導引農民合理化施肥,並排除非農民之購肥補貼;另透過農民以IC卡購肥之紀錄,即時掌握補助肥料流向,並作有效管理。

3.農民持IC卡依市價購肥,政府依所購肥料數量,經系統勾稽查核後,在規範額度內,定期將補貼款直接匯入農民帳戶,讓農民對政府補貼有感。

參、辦理肥料補貼資訊化各項前置作業

為推動補貼化學肥料於經銷體系之流向、銷售及購買紀錄等資訊化作業,前置準備工作包括資訊管理系統開發、作業規範訂定、系統推廣與輔導及新措施宣傳等,謹將作法摘要臚列如下:

一、成立專案推動小組:累計召開8次小組會議,研訂系統架構、作業規範、獎勵措施、各階段執行內容及期程等,歷次會議均邀集基層執行單位參與,廣納各界意見。

二、建置資訊系統及完成測試:103年3月完成「農民購肥資訊管理系統(以下簡稱購肥系統)」開發,選定6個農會進行試辦,運用前開購肥系統執行農民購買補貼肥料以身分證統一編號登錄等資訊化測試工作,試辦成效良好。

三、訂定及修正相關作業規範:為提供各單位執行新措施之作業依循,分於103年8及11月份訂定「價差補貼化學肥料銷售作業資訊化獎勵措施」、「農民以身分證統一編號購買政府價差補貼化學肥料作業規範」及「價差補貼化學肥料於經銷體系出、進貨資料資訊化注意事項」等作業規定,另於同年12月份修正「化學肥料價差末端補貼作業規範」,並辦理16場次說明會,向各執行單位及人員說明各項作業規定。

四、全面輔導肥料經銷點資訊化:辦理銷售人員系統操作訓練61場次,累計1,623人次參訓;擬訂獎勵措施輔導經銷點建立資訊化銷售環境(包括電腦、印表機、條碼機、網路連線及購肥系統運用等),迄103年底有1,650餘個經銷點完成資訊化工作。

五、新措施宣傳:於全國各鄉(鎮、市、區)辦理農民說明會265場,另印發宣傳海報3,500張及透過地區性廣播、公共電子看板等宣傳管道,周知農民。

肆、全面推動化學肥料補貼資訊化措施

為強化農業補貼作業,提升服務農民效率,104年1月1日起全面推動化學肥料補貼資訊化措施,農民購買補貼肥料改以身分證統一編號登錄,取代原以手寫購肥聯單之作業方式(詳如圖1及圖2)。新措施實施後,補貼肥料於供應商、經銷商及經銷點等經銷體系之流向,暨各經銷點銷售予農民之肥料補貼登錄,藉由運用現代資訊工具,可即時及正確掌握各項補貼資訊,提供農民迅速、確實之補貼作業服務。本項措施實施具體效益,分述如下:

一、資訊化取代紙本登錄:運用電腦等資訊化工具銷售補貼肥料,可減少每年百萬人次購肥登錄等待時間,農民購肥方便又省時。

二、提升肥料銷售作業效率:導入現代資訊化工具,改變國內肥料銷售體系長期採人工作業方式,全面提升農會及肥料行肥料銷售作業效率。

三、增進政府資源運用及服務效能:藉資訊化強化補貼肥料流向管理,以降低流用,有效減省政府公帑,並加速補貼作業資源整合及補貼款之核發。

 

 

圖1:新制化學肥料補貼資訊化之作業流程圖

 

圖2:農民購買補貼肥料新舊措施比較示意圖

 

伍、結語

為提高服務農民之品質及效率,增進施政效能及簡政便民,農委會規劃農民以身分證統一編號結合補貼作業等資訊化整合措施。藉由肥料補貼資訊化作業,農民購買補貼肥料方便省時,肥料銷售業者毋需再手寫開立紙本購肥聯單,節省作業時間,政府亦可藉由資訊化加速補貼作業資訊整合及補貼款核發等工作,將創造三贏的局面。未來配合農業雲端服務之發展,將陸續規劃各項農業施政資訊逐步納入整合,持續增進農業施政效率及服務品質。

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