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臺灣糧食安全之現況與策略Condensed version
2016-07-19
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台灣糧食安全之現況與策略
楊明憲

一、前言
由於新興國家經濟快速發展,造成全球糧食需求增加,復因全球性氣候異常致地區性糧食生產受到影響,造成糧食大國之出口量銳減,再者,油價大漲促成生質能源蓬勃發展,也排擠了人類糧食的供應,致使近年來國際上陸續發生糧食危機,各國對糧食安全高度重視。農業是國家發展的重要基石,其重要性不只在於對國內生產毛額的貢獻,而在更重要的是提供生態環境和糧食生產,糧食的充分供應與價格穩定,即至少可使社會安定,不致於陷於恐慌,尤其在當前全球經濟蕭條、失業率攀升之際,糧食安全的確保更具有重要的意義。

二、臺灣糧食現況
依糧食平衡表記載,臺灣糧食係由11大類所構成,包括穀類、薯類、糖及蜂蜜、子仁及油籽類、蔬菜類、果品類、肉類、蛋類、水產類、乳品類、油脂類等,其中國內產量大於需求量者,僅水產類,其餘皆或多或少需要進口以滿足國內需求。依淨進口量/需求量的比重高低而言,在2014年依序為子仁及油籽類(100.9%)、糖及蜂蜜(89.6%)、穀類(86.1%)、薯類(77.1%)、油脂類(49%)、乳品類(29.4%)、果品類(16.2%)、肉類(14.2%)、蔬菜類(11.6%)、蛋類(-0.1%)、水產類(-71.7%),可見臺灣大部分的糧食需求對於進口均有相當高的依賴。另就個別產品而言,小麥、大豆、高梁、樹薯和芝麻的國內產量幾乎為零,玉米、糖的進口依存度分別為103.9%、93.6%,牛肉、羊肉的進口依存度分別為93.1%、91.4%,稻米應可自給自足,但因受限於WTO進口規範,每年必須進口144,720公噸糙米。

上述為依數量而言,另以熱量計算的綜合糧食自給率為34.1%,各類糧食自給率由高而低依序為水產類(172.4%)、蛋類(99.8%)、蔬菜類(91.2%)、果品類(87.7%)、肉類(78.3%)、乳品類(31.4%)、穀類(29.9%)、薯類(26.5%)、糖及蜂蜜(10.1%)、子仁及油籽類(4.0%)。

由於國外糧食以低價、強力促銷或貿易配額等優勢或手段進入國內市場,進而改變國人飲食習慣與取代國產糧食,致使臺灣糧食自給率呈現逐年降低情形,惟面臨2007年糧食價格飆漲與氣候變遷引發的糧食安全議題,政府陸續推動進口替代糧食增產與地產地消運動等多項政策以提升糧食自給率。與2005年最低的30.4%比較,以熱量計算的綜合糧食自給率已上升3.7個百分點。

目前臺灣糧食生產結構存在著嚴重不平衡的問題,例如2014年的稻作面積271,077公頃,在保價收購政策下造成稻米生產過剩,而玉米、小麥、大豆及蔗糖反而高度依賴進口;同時,在有限的耕地下,休耕期作面積達98,378公頃。同樣的,在消費型態上也存在著國產與進口消費比重失衡的問題,例如在近10年來對於國內生產的稻米、水果及豬肉消費量遞減,而對於國外進口的小麥、水果及牛肉消費卻持續增加,故整體進口依存度不斷上升、糧食自給率下降,以及農產貿易逆差亦持續惡化。

基本上,糧食安全係由國內生產、庫存及進口等三者所構成,各國因有不同的農業生產條件和國家風險態度,致使這三者有不同的構成比重,但均離不開如何分散風險及降低成本的根本考量。目前臺灣政府對此有較明確的政策目標僅在於希望將糧食自給率在2020年提高至40% ,並依據「國內稻米安全存量標準」規定,於國內應儲備不低於3個月稻米消費量的安全存量 。除此之外,對於其他糧食的安全存量則較無具體規定,而且對於進口在糧食安全組合的比重亦無規劃,顯示臺灣對於糧食安全的完整確仍保有不足之處。

三、確保臺灣糧食安全之策略
茲就臺灣糧食安全的策略定位與作法,分析如下:
(一)    定位:糧食安全應被定位在與國家安全、社會安定、人民安心息息相關的位階上,甚至於也應被視為民眾有免於飢餓的基本人權。此為政府的基本職責所在,不可放任全由市場經濟來決定,亦不可天真的以為在自由貿易互通有無的理想下,即可以不用強調糧食自給。相信各國政府也都非常重視糧食價格的穩定性,但如何讓糧食充裕供應才是最根本應面對的課題。糧食的充裕供應,則應建立在國內生產、庫存,以及進口等三方面的組合。
(二)    評估:糧食安全戰略應具有動態操作、宏觀規劃,以及結構關係之策略評估,即:(1)動態操作:以進口與庫存的關係、生長期與庫存的關係,來靈活操作庫存水準;(2)宏觀規劃:以國際市場變化、進口來源國採購情形、國際糧食支援協定,來擴大糧食供應的可能;(3)結構關係:以糧食作物與能源作物之支援關係、建立國內生產、庫存與進口等三者的組合結構,例如建立”4F”(Food, Feed, Fiber, Fuel)的依存性及可轉換性,在糧食、飼料、纖維(能源作物)、能源(生質能源)之間取得平衡及相互支援的關係,因其價格傳遞,將導致糧食安全有系統性的問題,故需跨領域的周延考量並解決問題。此外,對於糧食作物生產結構、耕地與休耕結構、糧食消費結構,亦應進行結構性的調整,以因應糧食安全。 
(三)生產:也就是應強調提高糧食自給率,並促進國內糧食生產多元化,以達同時改善糧食生產結構的目的。由於糧食為土地利用型的作物,故提高糧食自給率的重點在於提高農地利用率,包括休耕地活化利用及複種指數的提高 。種植的作物以替代進口為首要選擇,例如種植飼料玉米、小麥、牧草、樹薯及甘蔗等 ;其次,未來可配合能源政策,研究種植生質能源作物的可能性,以減少對於進口原油的依賴。
(四)庫存:目前政府僅有稻米的公糧庫存規定,而對於民間庫存及其他糧食則無規範。稻米的公糧庫存來源有二:政府收購及關稅配額進口,前者係以價格支持方式來達成支持農民所得及掌握公糧來源,未來即使廢止保價收購政策也應會以市價購進方式來維持安全存糧,後者則是WTO要求由每年一定要進口144,720公噸的糙米,其中65%並作為政府公糧的一部分;但對於民間的稻米庫存,以及小麥、玉米、大豆等主要進口糧食的庫存數量,政府則沒有要求業者定期申報,即在資訊上無法確實掌握國內可供給量以支持多少消費,並作為監控糧食安全指標的基礎,故應有要求民間業者申報庫存的要求及辦法。此外,由於作物有一定的生長期與收穫期,庫存功用主要在於青黃不接時期調和供需,故不須以滿足全年消費來規劃,但至少可預期有多少數量現在可釋出及未來又有多少將要釋出,即作物在生長期也可視為一種可預期的動態庫存,故政府對於目前作物的生產面積及生長期等資訊均應有所掌握。
(五)進口:追求有效的糧食安全需要與國際貿易自由化的規範取得協調,但是在WTO規範中普遍使用的糧食安全觀念,卻顯得過於狹隘,因其主要定義係植基於進口國的糧食適當供應(Stevens, Greenhill, Kennan, and Devereux, 2000),並結合市場進入(market access),此似有隱含提高進口糧食在糧食安全中的比重,但對於糧食出口國的出口管制,並沒有和進口一樣的對稱式規範。由於目前WTO多哈回合談判已陷入僵局,糧食安全議題也毋須寄望太多於WTO規範的改變,但近來區域性的貿易協定(RTA)則除了強調消除貿易障礙以促進貨暢其流外,實可藉此加強雙方在糧食緊急援助的規範,以維持區域性貿易環境的穩定,例如臺灣在APEC即倡議建立緊急糧食儲備機制即是。
(六)消費:糧食安全應從糧食供給和需求兩方面做平衡式的考量,如果我們能調整消費型態(例如增加國產消費、減少進口消費、減少肉類消費等)、或減少食物浪費、或加強回收(例如廚餘回收飼養毛豬、廢棄葉菜作為食材等),就可以減輕糧食供給的壓力,並較容易達到糧食安全的目的。
(七)機制:(1)政府設立”糧食安全戰略小組”應定期發佈糧食安全預警指標,如景氣對策訊號,作為整體判斷及戰略規劃因應之參考;同時,依預警指標與風險值,建立分級風險管理機制 ,作為糧食調度之基準。(2)糧食安全戰略小組應定期檢視糧食生產、消費、庫存,以及貿易資料,並衡量糧食安全風險值(value at risk, VAR),評估在正常的巿場情況與特定的信賴水準下,在某特定期間內所衡量出來最大的預期損失;同時,針對氣候變遷或兩岸關係或國內生產條件變異等各種狀況,進行壓力測試(Stress testing)與情境分析( Scenario analysis)。

四、    結語與展望
因石油危機及糧食危機的發生,自從1974年聯合國召開的糧食會議,便已確認了三個有關思考糧食安全的轉換:即從全球性及全國性觀點到家庭及個人的觀點;從初級糧食觀點到生活的觀點;以及從客觀指標到主觀的認知觀點等等。糧食安全的觀念於該會議中已被涵蓋、發展、增多,以及多樣化了。如果糧食安全是一複雜的目標,則其他同時基於保護、安全、健康、自主等目的,在個別家庭面對多樣、複雜及不同的生計機會時,則政策應具有多元、層次及系統的思維。後現代主義係導向滿足家庭及個人的消費偏好,新興自由主義則以市場機制來達成國家的糧食供應無虞。也許仍會有其他選擇性,針對以不同需求、供需能力及自我目標等,糧食安全的定義、內涵及策略均還會持續地被討論。
全球暖化所造成的氣候變遷,因影響生產區域、產量及品質,故同時也使得糧食安全陷於更不確定的環境中,但我們也可以從所帶來的機會來正面看待,例如發揮臺灣育種或品種研發的優勢,以及因設施農業可降低氣候影響的不確定性,故可預期的是臺灣農業將因此朝技術密集和資本密集的方向發展,亦將有助於農業升級與競爭力提升。

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