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邁向更具生產力的農業:菲律賓肥料產業的政策回顧
2018-08-01
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Princess Alma B. Ani1 and Meliza F. Abeleda
Socio-Economics Research Division (SERD), Philippine Council for Agriculture,
Aquatic and Natural Resources Research and Development (PCAARRD),
Department of Science and Technology (DOST), Los Baños, Laguna, Philippines

E-mail: princessanidala@yahoo.com; princessanidala@gmail.com

BK studios 陳昱先 亞太糧食肥料技術中心研究助理 盧佩渝 合譯

摘要

本文點出肥料對於提高農業生產力和確保糧食安全的重要貢獻。菲律賓肥料產業兩個子部門(非有機肥料和生物肥料)之現況也被納入討論。非有機肥料產業由私部門主導,在自由市場中營運,而生物肥料產業由政府計畫和專案所主導。菲律賓頒布影響肥料產業的指標性政策;這些政策包含政策制定組織與支持國內肥料產業營運之政府組織的成立以及環境永續導向的政策,即支持生物肥料子產業和提倡品質標準的政策。菲律賓建立一個促成改善生產力和保護環境免於破壞雙重目標的政策環境.

關鍵字:非有機肥料、生物肥料、有機農業、肥料政策

1. 前言

菲律賓肥料產業在1972年之前是沒有受到管制的。私部門掌管肥料的進口、運銷和銷售,而官方缺乏相關規範、關稅和補助;但肥料越來越被認知為是改善農業生產力和確保國人糧食安全的重要要素之一,菲律賓也意識到掌管肥料產業發展之政策的必要性。

為滿足持續增加糧食需求(尤其是穀類需求)而增加的糧食生產驅動了全球肥料產業的成長。2014年到2018年全球氮、磷、鉀等肥料要素之總需求年成長率預計可達1.8%。此外,氮、磷、鉀的預估年成長率分別為1.4%、2.2%和2.6%。未來五年的預估值亦顯示,肥料產品、半成品和原料之全球產能將會提升(FAO, 2015)。

以菲律賓而言,達成自給率目標(尤其是國內兩大主食稻米和玉米之自給率目標)被認為是肥料政策環境形成的主要驅動因素。平均而言,稻米和玉米使用的肥料量分別約占全國總肥料供應量的38%和21% (How, 2015)。國內肥料的利用範圍和使用率介於93-94%之間,肥料種類以氮肥為主。由於肥料扮演著如此關鍵性的角色,國內許多農業相關計畫都將肥料的供應和使用列為計畫的主要要件。

1973年,監管機構化肥工業局(Fertilizer Industry Authority, FIA)的成立實現國內肥料產業的法規化和管控機制。政府完全轉變其政策,從不介入轉為嚴謹和全面性的管制肥料價格、加成定價、運銷通路、推廣、進口、出口和生產(Alcala, 2012),FIA亦規定所有肥料進口可直接免稅。到了1986年,為配合貿易自由化,政府的管控範圍縮小,僅限於肥料許可證的發行、國內統計資料的彙整以及優質肥料的監管和背書。

本文呈現菲律賓肥料產業以及非有機和生物肥料產業子部門的現況,點出管理肥料生產、運用、交易的重要政策以及這些政策對於達到糧食自給率、糧食安全和環境永續性的貢獻。

2. 菲律賓肥料產業

肥料產業可分成兩個子產業:非有機肥料和生物肥料。非有機肥料產業在自由市場中營運,而生物肥料產業由政府政策所主導。本節亦呈現非有機肥料供應、需求和價格的相關討論。

2.1. 非有機子產業

菲律賓非有機肥料的行銷、運銷和價格大多由私部門主導;行銷分成四個主要階層來執行(如圖1所示):(1)代理商/貿易商;(2)進口商/製造廠;(3)經銷商;(4)零售商(How, 2015)。肥料以原料或成品(即用肥料)的形式進口,兩者都透過代理商或貿易商銷售,但成品亦可直接供應給進口商。農場、工業用戶和合作社等終端用戶擁有許多肥料來源和供應商,如國內廠商、進口商/製造商和運銷商,而農民的肥料供應商僅限於當地代理商或是合作社。國內關鍵肥料製造廠有五家,主要生產氮(N)肥和氮磷鉀(NPK)等級的肥料,分別為(1) Philphos;(2) AFC Fertilizer & Chemical Inc.(AFC);(3) International Chemical Corp. (INCHEM);(4) Farmix Fertilizer Corp.;和(5) Soiltech Agricultural Products Corp. (Chupungco, 2003,取自Aquino et al., 2010)。

圖1. 菲律賓肥料銷售通路(資料來源:聯合國糧食及農業組織 (Food and Agriculture Organization)、 農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority),取自How, 2015)


菲律賓在2016年登記有案的肥料供應商共有218個(見表1);這些供應商大部分(80%)位於呂宋島,其中44%位於菲律賓國家首都區(National Capital Region, NCR),其他供應商位於維薩亞斯群島(16%),另有極少數的供應商位於民答那峨島(5%),而直接與農民接觸的零售商廣泛分布於全國。2016年全國共有4,755個登記有案的零售商,大部分(86%)同時販售肥料和農藥,而14%僅販售肥料(FPA, 2018)。

表1. 2016年菲律賓非有機肥料零售商的分布

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018

 

2.1.1非有機肥料供應

市售非有機肥料產品主要可分成六種等級,即:尿素(46-0-0)、硫酸銨(21-0-0)、磷酸銨(16-20-0)、磷酸二銨(18-46-0)、便利肥(14-14-14)和氯化鉀(0-0-60)。非有機肥料來源可分成進口(69%)和國內生產(31%)(見表2)。大致來說,非有機肥料總供應量每年成長率為4.68%。國內供應量和進口量都可觀察到部分波動(見圖2)。然而,國內供應量在2002-2010年間呈現巨大降幅:每年平均下降幅度為25%。國內非有機肥料最低生產量出現於2010年(36,000公噸)和2015年(零產量)。

表2. 1990-2016年菲律賓非有機肥料總供應量(公噸,依來源區分)

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018


圖2. 1990-2016年非有機肥料供應量(依來源區分)

 

表3所列之1990-2016年六種主要肥料供應量資料顯示,尿素和硫酸銨等氮肥為國內供應量最高的肥料,其中尿素肥料排名第一,占總供應量的34%,而排名第二的硫酸銨占總供應量的20%。

 

表3. 1990-2016年菲律賓六種主要非有機肥料之供應量(千公噸)

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018

 

便利肥是國內生產量最高的非有機肥料,占當地總供應量的44%,磷酸銨排名第二,平均國內產量為205,000公噸,而氯化鉀產量排名最低,僅占國內生產非有機肥料總額的不到1%。

以進口肥料而言,統計資料顯示尿素肥料的進口量最高,約占總進口非有機肥料的49%。此外,尿素是唯一沒有國內生產、主要仰賴進口的肥料,表示農民將受到國際價格波動的威脅。尿素是農民主要使用的氮肥。How (2015)強調,肥料的進口量大致上呈現上升趨勢,在2008年達到顛峰,且主要進口產品為氮肥。這些肥料主要來自東盟和其他菲律賓簽訂自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)的國家(圖3)。值得注意的是,基於提倡降低和去除補貼以及商品自由流通的貿易協定,肥料進口的限制大致上是比較開放的。農漁業現代化法(Agriculture and Fisheries Modernization Act, AFMA)實施後,2004-2015年取得菲律賓農業部(Department of Agriculture, DA)認證的進口肥料可免除關稅(Aquino et al., 2010)。

圖3. 2001-2012年進口非有機肥料之類別(依來源)

(資料來源:How, 2015)
 

2.1.2非有機肥料的流向

1990-2016年肥料流向而言,菲律賓在地平均銷售量為1,206,000公噸(91%)、出口量為124,000公噸(9%)(表4)。在地銷售量在1997年達到1,996,000公噸的巔峰,而出口量在1991年達到357,000公噸的巔峰。菲律賓在2014-2016年間都沒有出口主要六大類型的非有機肥料。
 

表4. 1990-2016年菲律賓非有機肥料流向(千公噸)

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018


如同供應量,歷年在地銷售與出口量都呈現些許波動(圖4)。2002-2010年間也可觀察到銷售量大幅下降,每年平均降幅約16%。國內銷售量的巔峰出現在1996、2012和2014年,而最大的跌幅出現在2015年;該年僅使用214,000公噸的國產肥料。

圖4. 1990-2016年菲律賓非有機肥料流向
 

表5所列之六大主要肥料種類中,在地使用量最高的肥料為尿素,使用量為432,000公噸(32%);便利肥排名第二,平均在地銷量為292,000公噸(16%),而緊跟在後的是平均占當地銷售量14% (212,000公噸)的硫酸銨。在有限的供應量下,氯化鉀很自然地成為在地使用量最低的肥料,使用量僅54,000公噸(4%)。


表5. 1990-2016年菲律賓六種主要非有機肥料流向(千公噸)

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018

 

2.1.3. 價格

六大主要肥料種類的零售價逐漸增加(表6);2008年時肥料價格有明顯的上漲,幾乎所有的肥料價格都翻倍。值得注意的是,此時期油價也大幅上漲。大部分肥料的價格在2008年價格大幅上升之後都逐漸下跌,除了在2013年達到每包2,858比索價格顛峰的氯化鉀。貿易自由化制度使得產品可自由流動、產品關稅下降,可能也是導致肥料價格下降的因素。
 

表6. 2000-2016年菲律賓六大非有機肥料每包零售價格

資料來源:農業部肥料與農藥所(Fertilizer and Pesticide Authority, FPA),2018
 

2.2. 生物肥料子產業

生物肥料在菲律賓市場中已逐漸開始嶄露頭角。非有機肥料大範圍的不當應用導致土壤惡化和土壤沃度的大幅流失,造成環境威脅(Tirado and Bedoya, 2008),因此政策制定者積極在推動平衡施肥1和有機農業。有機農業的關鍵措施之一為生物肥料的使用,政府也透過許多政策和計畫進行提倡,而私部門也支持這些計畫的推動:私部門的支持可追朔至1980年代非政府組織推動的有機運動以及後續由1995年成立的有機生產和貿易協會(Organic Producers and Trade Association, OPTA)所推動的永續發展運動。OPTA成為提倡有機農業(包含生物肥料的使用)的先驅。

截至2006年,市面上FPA登記有案的有機肥料有59種、植物生長調節劑有18種,其中76%的有機肥料和50%的植物生長調節劑為國產品。有機肥料產業占生物肥料產業的86%,由54個製造商、13個進口商、67個經銷商和2個出口商所組成。

相對於非有機子產業,生物肥料子產業的發展並不完整。這與菲律賓有機農業仍處形成階段有密切的關係。值得注意的是,有機產品的生產量仍低,有機作物種植面積低於國內總農地的1% (NOAP 2012-2016)。此外,生物肥料的行銷和運銷是很簡單的。大多的時候,肥料的製造或生產者也是將有機肥料直接銷售給顧客(其他商人/經銷商或農民)的商人。為了增加銷售給予使用者的誘因包含有機肥料相關的訓練、研討會、折扣和免運優惠。

政府計畫為生物肥料採用的主要驅動力。Aquino et al. (2010)建議,政府應著重以下措施,才能維持生物肥料產業的競爭力:(1)發展市場因應季節性的需求、(2)建立支持研究者和投資者的權利金政策、(3)補貼研發投資和(4)其他必要的支援性服務。

3. 菲律賓肥料政策和計畫

菲律賓初期的肥料產業採放任性作風,但到了1973年,肥料被認定是改善農場生產力的主要要素之一。這促使了許多農業和肥料法規的頒布,也促成許多政府計畫和專案的形成。

影響肥料產業的指標性法案被頒布,其中包含農業部肥料與農藥所建立法(總統令1144號)、農漁業現代化法(共和國法8435號)、2010年有機農業法案(Organic Agriculture Act,共和國法10068號)和生態固體廢棄物管理法(共和國法9003號)。農漁標準局(Bureau of Agriculture and Fisheries Standards, BAFS)也建立了國內有機肥料的相關標準。

3.1. 監管機關的建立

化肥工業局依據頒布的總統令135號於1973年2月22日成立。化肥工業局被授權管控和調節肥料價格、加成價格、銷售通路、行銷、倉儲、生產與進出口。該單位也有權談判和簽署肥料和肥料原料的進出口協議。此外,FIA進口的肥料免徵關稅、補償稅、銷售稅和其他的稅務。

到了1977年,總統令1144號整合了肥料和農藥產業,統一由單一政府機構農業部肥料與農藥所(FPA)進行管轄。總統令1144號廢除了FIA,但仍保留總統令135號對於肥料監管的權力。

為符合政府自由化的政策,菲律賓肥料產業在1986年後已鬆綁。政府的角色目前限於肥料許可證的發行、國內統計資料的彙整以及提供優質肥料的監管和背書(Alcala, 2012)。

3.2. 肥料作為農業現代化的策略要素

共和國法8435號(亦稱為1997年之農漁業現代化法)在1997年7月28日頒布。此法之目的為促進農漁產業的現代化,將這些產業由資源導向基礎轉向科技導向基礎,達到糧食安全、緩解貧窮、社會公平、全球競爭力和環境永續性等願景。

此法條款在信用融資支援、基礎建設支援服務以及貿易和財政的誘因上明確支持以最適方法採用農業投入(如肥料)。農漁業現代化法下的農產業現代化信用融資計畫(Agro-Industry Modernization Credit and Financing Program)提供購買肥料和其他農業生產投入(如種子、家禽、家畜、飼料和其他類似項目)補貼,亦提供農漁業生產投入(包含農漁產品的加工以及農場生產投入)的補貼。

基礎建設支援可確保農民、漁民、合作社和創業家可容易取得農漁生產投入(包含肥料)以及資訊和科技資源。這是擬定農漁業現代化計畫特別關注的議題。

3.3有機肥料的推廣和商業化

共和國法10068號(即發展和推廣菲律賓有機農業法案(An Act Providing for the Development and Promotion of Organic Agriculture in the Philippines and for Other Purposes),亦稱為2010年有機農業法案)的核可對於生物肥料子產業有重大的意義。該法推廣、傳達、持續發展及落實菲律賓有機農業的實務作法,期可保養和累積土壤沃度;增加農場生產力;減少汙染和環境破壞;避免自然資源的消耗;更加保護農民、消費者、一般民眾的健康;以及減少進口的農場生產投入。為達以上目標,政府發展了一套以社區為基礎、全面性的有機農業系統推廣計畫。

公私門都一致認同生物肥料的使用:私部門行動始於1980年代數個非政府組織推動的有機運動以及隨後1990年代許多農民團體和非政府組織接著也推動的永續發展運動。OPTA成為提倡有機農業(包含生物肥料的使用)之先驅(Aquino et al., 2010)。

農業部轄下的國家有機農業理事會(National Organic Agricultural Board, NOAB)也依據共和國法10068號設立。NOAB是經法律授權、提供落實國家有機農業計畫(National Organic Agricultural Program, NOAP)指導和一般性原則的政策制定單位。2012-2016年的NOAP是一個結合有機產業各利害關係人、國家政府機構和辦公室、非政府組織、民間社會和民間組織的行動計畫。NOAP為落實共和國法10068號有機農業相關條款的指導原則。2012-2016年的NOAP期望可對菲律賓整體福祉和發展做出貢獻,使採用和施行有機農業的農地面積可達全國農地面積的5%。NOAP提升土壤沃度和農場生物多樣性的目標可能對生物肥料的需求和使用率有很大的影響。此外,共和國法9003號(2000年的生態固體廢棄物管理法)、共和國法10068號的實施以及菲律賓全國有機土壤標準修正法案(Philippine National Standard for Organic Soil Amendments)的建立估計可促進生物肥料產業的發展。

終端使用者不連續需求所造成的不規律生產流程為有機肥料生產的重要議題之一,生產和銷售層級產品定價不統一是另一項重大議題。因此,我們必須加強推廣和鼓勵建置可加速有機肥料、農業、除草劑和其他農場生產投入和商業化之廠房、設備和加工廠。促進運銷和試驗的制度亦可提供一個正向的環境來推廣有機肥料的使用(Aquino et al., 2010)。

3.4. 堆肥作為固態廢棄物的管理方法

將堆肥運用於土壤和植物生產的益處不容小覷。堆肥可以改善土壤之物理、化學和生物化學性能,促使植物養分應用比率提升,並將養分淋溶作用降至最低(Tejada, et. al., 2006,取自Abrigo, 2008)。此外,堆肥亦可緩和大氣層二氧化碳濃度增加所產生的環境失衡作用。

2000年的生態固體廢棄物管理法(共和國法9003號)建立了可生物分解之廢棄物用於有機肥料生產的流程。共和國法9003號列出堆肥製造之材料回收站(materials recovery facility, MRF)建置相關事宜。最重要的一點是,共和國法9003號相關落實規範和規定中第七節條款明文規定所有廢棄物處理廠的固態廢棄物至少有25%必須轉換為推肥。

3.5建立菲律賓全國土壤改良劑標準

菲律賓全國有機土壤改良劑標準前身為的菲律賓全國有機肥料標準(Philippine National Standards, PNS) (PNS/BAFS 40:2013)。BAFS修正了PNS,加入國內外近期關於有機肥料、堆肥、土壤改良劑、微生物接種劑和有機植物營養劑之科學和技術研究結果。菲律賓全國有機肥料標準進行修正後,改名為菲律賓全國有機土壤改良劑標準,明文規定土壤改良劑需進行成品的實驗測試、瓶罐或盒裝成品須標示,且也列出土壤改良劑允許加入的原料。

4. 結論

肥料產業對於農業生產力的發展扮演很重要的角色。肥料產業背負很大的責任,必須改善糧食作物生產力以滿足全球對於糧食需求量的增加。為生產最大的可能產出量和確保糧食安全,菲律賓政府頒布了設立農業部肥料與農藥所的指標性法案,並提供誘因鼓勵肥料商增加進口量,也讓國內製造商更容易進口進行在地生產的肥料原料(如AFMA所述)。

然而,肥料過度和不當的使用方式可能對土壤沃度和整體環境產生負面的效果。負責任和永續性的肥料使用方法之需求促使菲律賓政府毅然轉向以推廣永續和環保為主的政策來改善土壤品質和沃度。菲律賓頒布了鼓勵採用有機農業的政策(共和國法10068號) ,並透過永續固態廢棄物管理(共和國法9003號)和全國標準的建立(PNS/BAFS 40:2013)支持這些政策,而這些政策也支持土壤改良劑(包含有機肥料)的生產和應用。菲律賓政府所頒布的肥料政策最終目標顯然為找出提升生產力和防止環境惡化之間的平衡點。

5. REFERENCES

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1平衡施肥指的是在特定區域內施予有機和非有機肥料,降低土壤和氣候條件差異化的影響(菲律賓農業部,無日期)。

 

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