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泰國實施大規模耕作計畫的問題與考量
2018-10-30
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亞太糧食肥料技術中心農業政策資訊平台 譯[1]


[1] 此翻譯之原文為Duangbootsee, Uchook, 2018, Thailand’s Large-Scale Farming Model: Problems and Concerns, AP platform website. http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=932。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站,本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪http://ap.fftc.agnet.org/index.php取得更多亞太地區農業政策文章。

前言

泰國農業合作部(Ministry of Agriculture & Cooperatives, MOAC)在2015年開始執行「大規模農業模式」嶄新計畫的第一階段,該計畫為泰國20年期(2017-2036年)策略計畫之農業合作20年期計畫的一環。泰國20年期(2017-2036年)策略計畫包括穩定經濟、人力資本、平等經濟機會、環境永續性、競爭力和有效治理等相關改革(FAO, 2018),而大規模農業模式的主要目標是透過降低生產成本、提高產量和平衡生產與市場需求來提高生產效率和競爭力。為達此目標,政府提供獎勵給農地鄰近的農民,促使他們集結成小組,各小組生產和運銷計畫由一位總管理者進行管理。

政府認為,實施大規模農業模式之前,農業部門主要為小規模農業,因此生產效率和競爭力難以提升。過多農地規模小的農民會導致一些不良後果的發生,亦會阻礙農業發展;不良後果包括勞動力成本高、議價能力低以及現代機械和技術的採用率低,而這些後果也造成許多農戶長期貧窮和經濟不穩定的狀況(ACPM, 2016)。

政府執行這項計畫的原因似乎缺乏理論和實證支持,也產生一些短期和長期的問題和考量。舉例而言,部分批判者認為要找到一個能夠監督大規模生產和執行有利運銷策略的經理者並不容易。此外,治理和福利結構上的一些缺陷也會將一些農民排除在計畫之外,造成部分地區參與率的下降。

計畫成果的評估對於未來政策導向相當重要,因此本文將提供有關大規模農業模式進展的最新資訊,並提出一些相關理論和實證觀點來說明利害關係人面臨的問題和挑戰。

大規模農業:理論和實證觀點

大規模農業的支持者認為大規模生產較小規模農業更具生產力,主要是因為大規模農業具有規模經濟優勢(規模經濟指的是大型組織相對於小型組織的競爭優勢)。從農業的觀點來說,具有規模經濟即代表農場規模與平均生產成本之間呈現正向關係。一般認為,大型農場使用較多大型機器、更容易獲得資金和貸款、在買賣市場上有較佳的議價能力、使用新技術的動機較高,且有更佳的基礎設施和服務自給的能力(Morris, Binswanger, and Byerlee, 2009)。

已開發國家的實證資料顯示,規模經濟的存在通常會使平均成本函數呈L形:小型農場平均成本會下降,而中大型農場的平均成本又比小型農場來到更低的水平(Hallam, 1991; Dawson and Hubbard, 1987; Hall and Leveen, 1978)。這樣的資訊顯示小型農場具有規模經濟、無證據顯示大型農場具有規模不經濟,且有許多不同規模的農場其實具有一致的平均成本。理解平均成本函數的意義後即可確定具規模經濟效益的最小農場規模,進而評估農場結構和土地改革政策的效率(Chavas, 2008)。

 儘管在規模上處於劣勢,家庭型農場比大型商業化農場來得更普遍,因為家庭型勞動者較僱傭型勞力更具有努力工作的動機,且在土壤品質和氣候條件等因素差異化程度較高的生產環境下也更好管理。因此,初級生產(農場之農業生產)通常會呈現規模不經濟的現象(Morris,Binswanger and Byerlee, 2009)。事實上,部分實證研究顯示,除栽植作物(plantation crops)和糖、油棕、茶葉、香蕉及出口導向園藝作物等易腐敗的產品外,農業生產並沒有顯著的規模經濟,而上述這些作物必須進行快速處理或冷藏保存,以避免品質和價值快速下降。雖然有部分國家的的實證資料顯示農業生產者多由自耕農所主導,且農業規模增加的主要驅動因素為非農業工資的增加,但近期科技的進步可能會提高大型農場和價值鏈垂直整合的競爭優勢(Binswanger and Rosenzweig, 1986; Deininger and Byerlee, 2011)。

除了規模經濟外,農場規模和生產力的關也是另一個具高度爭議性的議題。理論上,若要素市場達到完美的運作效率且生產技術為固定規模報酬,農場規模對於生產效率是沒有影響的;無論農場規模大小,勞動力與土地之生產規模終究會達到平衡點。然而,實際上的勞動力市場、土地市場和其他要素市場並不可能具有完美的運作效率,因此,主要採用家庭型勞動力的家庭農場是比較好的生產模式,因為可以避免僱傭勞動力監督成本上的委託-代理問題(principal-agent problem)。在這樣的情況下,小型農場比大型農場更具有效率,因此農場規模與生產力會呈現負向的關係(Feder, 1985; Bardhan and Urdy, 1999)。

然而,近年來一些實證研究也顯示生產力與農場規模之間的關係會依不同農場規模而已多種方式呈現。具體來說,小型農場的生產力與農場規模為正相關、中型農場為負相關、大型農場為正相關。因此,若要透過政策提高效率和重新分配土地,應考量目前農場規模與生產力之間的關係(Deininger and Byerlee, 2011)。

大規模農業模式的執行

大規模農業模式計畫的目的是讓同一地區或社區種植相同作物的農民建立合作與協作關係。農民的土地不一定要彼此相鄰,只需要位在同一社區內。因此,「大規模農業」這個詞與一般認知的意義有所不同,可能會造成誤導。大規模農業模式計畫通常透過農業合作社或社區企業的模式進行合作。農民聚集其登記的土地,降低要素價格和共享機械設備,藉此達到規模經濟。農民之間的知識共享和集體計畫模式有助於將銷售管道擴展到大型超市和其他現代通路,確實可大幅改善供應鏈管理和解決供需不平衡的問題。

申請加入大規模農業模式計畫的過程很簡單:首先,農民必須組成一個具有明確組織結構(如管理者和小組委員會)成員資訊以及生產計畫的小組。其次,農民小組應向各自區域的農業辦公室提出申請並以獲得批准。此計畫的委員會(成員多為泰國農業合作部的地方政府官員)接著會依據一套審核標準核實申請人的資格,並進行田間勘察和評估。一旦獲得批准,農民繳交的資訊將會建檔在農業推廣辦公室(Office of Agricultural Extension)之大規模農業模式計畫資料庫。

農民小組必須符合一些條件才能取得加入此計畫的資格,包括最小土地面積、最少參與者數量以及產品類型。具體來說,小組內的每個成員必須與鄰近成員生產相同的產品。該計畫目前僅包含三種類型的產品/作物: 1)稻米、農作物、棕櫚油和橡膠樹,2)果樹、蔬菜、花卉和草藥,3)水產養殖、畜牧和特定昆蟲。 以第一類型產品來說,總土地面積必須至少為48公頃且小組至少須有30名成員;第二和第三類型產品條件要求為總土地面積必須至少為48公頃或小組至少須有30名成員。

核實申請人的資格後,計畫委員會將使用現有數據和田間勘查的結果來評估生產計畫的可行性,並將眾多因素列入考量。首先,申請的區域在地理條件上必須適合生產所選產品;這點可由新開發的“Agri Map”資料庫進行土壤和氣候條件的估算來決定。其次,產品的生產量必須夠大才具有規模經濟。第三,農民小組必須利用適當的技術進行創新,以協助生產過程的進行。第四,產品市場必須鞏固,且須有擴大的潛力。第五,生產區必須有充足的供水。第六,生產必須使用機械設備且須建立基礎設施(例如烘乾、分類和碾磨設施)。第七,產品需接受檢查和通過認證(例如良好農業規範 (GAP)認證)。第八,農民必須有明確目標和健全的商業計畫。第九,小組管理者必須具備監督和執行生產計畫的能力(ACPM,2016)。

計畫的目前執行情形

此計畫預計在2046年前完成14,500個種植區的登記,總面積為1,440萬公頃。政府預計,若搭配泰國農業合作部20年期策略計劃下的其他計畫,農民未來20年的人均收入將從56,450泰幣增加至390,000泰幣(1,800美元至12,580美元),但年收入呈現七倍成長的這件事若沒有大幅改變現代技術的採用和適應程度將很難達成(Poapongsakorn and Chokesomripol, 2017)。

表1為此計畫在2016年的執行情形;當時全國共計600個種植區、總面積為1,527,128萊(rai)。與其他產品相比,稻米種植區域占總面積的61%,而稻農數量佔計畫參與者的66%;此高參與率可能意味著小農具有較低的稻米生產效率。該計畫本身的政策就偏頗稻農,因稻農在農業部門的技術發展程度似乎最低。

表1最後兩欄以2016年作為基準年估算農民參與計畫後預期的成本降幅和產量增加比例。例如,稻米產量預計將增加13%,而其生產成本將下降19%;然而,過近幾年的產量和生產成本停滯不前(如表2和表3所示),因此這些數據顯得格外的高。

表2顯示,每年稻米的生產成本都會出現一些變化。整體來說,生產成本呈現稍微下降的趨勢,過去五年稻米生產旺季和淡季之平均成本降幅分別約為2.37%和5.78%。表3顯示稻米產量提升的幅度不大,稻米在淡季的五年平均產量僅略增加1%,而稻米在旺季的平均產量下降約1.60%。有鑑於以上產量提升和成本降低比例只有些微變化,我們認為若政府不提供任何補貼,將很難在短時間內實現其計畫目標。

問題與考量因素

政府在執行大規模農業模式計畫所面臨的一些重要問題:缺乏具有全面技能的小組管理者、土地零碎、水資源管理不善、農場債務、小組成員間缺乏合作、僅提供短期利益,以及不平等。儘管政府多次努力,大多數農民都沒有興趣參與該計畫,而有些農民在短暫參與後就退出。

缺乏具有全面技能的管理者

該計畫主要關鍵在於找出一位具有全面技能的管理者。然而,具有經驗且能夠監督生產和運銷計畫的管理者不好找,尤其是在沒有提供獎勵或補償之前提下。目前將各區農業辦公室主任指派為各區域的臨時管理者。然而,政府的長期目標是由農民參與管理活動及必要的訓練,讓所謂的「智慧農民(smart farmers)」能夠取代臨時的官僚管理者。

土地零碎化

事實上,該計畫的重要成果之一為實現規模經濟。然而,也有許多因素和條件可能會阻礙或抵消這項效益。原則上,規模經濟來自不完善跨期市場(intertemporal markets)中無法分割的要素(indivisibilities of inputs)(如拖拉機、管理技能以及固定的信貸和保險交易成本)。這些要素可對應生產函數中初期平均成本的下降(Deininger, 1993)。以大規模農業模式計畫而言,土地零碎化可能會阻礙機械的採用和管理技能的應用。為了抵​​消採用機械設備的缺點,政府制定了幾項促進規模經濟的策略,例如由泰國農業合作銀行(Bank of Agriculture and Agricultural Cooperatives, BAAC)提供計畫參與者1%的優惠貸款利率。然而,執行的結果卻非常令人失望,因為申請貸款的381個小組中只有53個獲得貸款,其餘申請都被拒絕(DOAE, 2017)。被拒絕的主要原因包括缺乏具體的商業計畫、組織結構缺乏階層、治理結構薄弱,以及缺乏對聯合抵押品的信任;這些原因導致該計畫可能無法產生政府所預期的規模經濟。

水資源管理不善

水資源的限制對集體農業而言是一重大挑戰,因為每個農民都會在有水可用時就開始進行種植。將種植時間延遲到特定時間是有風險的,因為如果水資源最後變非常稀少,農民必須支出非常昂貴的費用。當參與計畫的土地呈現零碎狀態時,水資源管理又變得更加困難。過去有多塊土地被大公司收購進行非農業用途(尤其是中部平原灌溉區的土地),因此造成土地零碎化,而土地零碎程度越高表示生產過程的空間分散程度越大,導致自然環境微觀變化相關的風險越高,且監督和監測成本也越高,最終會削減所有存在的規模經濟效益。

治理薄弱

薄弱的治理結構可能不利於計畫成員留任率。該計畫的會員制度非常彈性:會員可自願且免費的參與該計畫,退出時也不會收取費用。目前也沒有證據顯示決定退出的農民有受到任何法律制裁。這種彈性有助於初期吸引大量農民參與該計畫,但不穩定的小組成員數量使將生產和運銷策略的規劃變得複雜且難以控制。舉例而言,成員退出後,種植區可能更加零碎化且空間分佈上更為分散,導致生產要素(例如機械設備和水資源)的使用效率降低。留下的小組成員可能無法提供同意交付給買方的產量,因此會降低小組的可信度。

僅提供短期利益

計畫初期有相當多的預算支出用來派遣大量政府人員和工作人​​員招募農民加入該計畫。許多農民並不了解計畫的目標和利益,但他們選擇參與的原因是因為一開始可獲得種子、有機肥料、優惠貸款以及多次訓練等利益和補助。據報導,某些地區農民參與該計畫後,其銷售的產品可以賺取高於市場價格的保證價格。然而,也有證據顯示,有些農民會離開計劃的原因在於有些區域無法提供保證價格。對於部分農民而言,花費在訓練課程的時間機會成本以及未能建立保證價格機制的兩項因素抵消了補貼實體生產要素所產生的利益。

農場債務

在泰國許多地區,農民不願或無法參與該計畫是因為會產生長期債務和還款循環。許多農民因為受到資金限制或因無法獲得正式信貸而必須向當地要素經銷商或碾磨廠借款,之後必須以現金或實物支付方式償還貸款。在許多情況下,農民無法償還債務,因此他們有義務在往後幾年繼續向貸方購買要素和銷售產品。因為有這樣的障礙,這些農民無法加入計畫或是獲得相關利益。

平等議題

該計畫的參與資格和貸款審核條件主要取決於農民資源的多寡,如土地所有權、總種植區的最小面積以及灌溉系統的可用性,因此可能造成政策在執行上偏好大型商業化農場、歧視小型農場。樂觀來看,如果計畫執行成功,可能可以擴大農場規模、實現規模經濟。然而,計畫如果失敗,不僅無法降低最貧窮農民之貧窮和不平等程度,甚至可能會加劇這些問題。另一方面,也有一些實證研究證實,政府可考慮改善農民與土地租賃或土地銷售市場相關的管道,進而促進土地交易,並實質增加農場規模和農場利潤(Duangbootsee, 2018; Chamberlin and Ricker-Gilbert, 2016; Jin and Jayne, 2013; Deininger and Jin, 2008)。

結論與政策意涵

儘管具有很好的出發點和高度期望,泰國大規模農業模式計畫由於缺乏合理的經濟基礎來支持計畫的實施,因此前景仍然渺茫。政府顯然希望透過該計畫產生規模經濟和建立更好的農場管理,以提高農民的生產效率和競爭力。該計畫的支持者認為小型農場是生產效率低的根源,因此主張提供誘因將其資源轉為大規模生產和運銷。然而,大型農場比小型農場更有生產力或更有效率的概念仍然有爭議,其支持證據也很薄弱。相較之下,發展中國家和非洲的一些研究結果證實農場規模與生產力可能具有反向關係,表示當要素市場不具競爭性或運作不完善的情況下,小型農場可能比大型農場更有優勢。

此外,還有一些研究顯示,除栽植作物和容易腐壞的產品外,農業生產沒有顯著的規模經濟或規模不經濟。稻農占此計畫總登記面積的61%、占計畫總參與人數的66%,表示稻米部門的效率低且以往政策偏頗稻米部門。相較於甘蔗和棕櫚油,稻米種植的生產結構不具規模優勢。因此,當政府取消補貼後,此計畫不太可能長期維持。在提倡和推廣此計畫的同時,政府顯然無法解決造成農業生產效率低的根本原因,因為透過大規模農業模式來擴大農場規模並不是一個可行的方法。

計畫才剛開始實施不久,但已經有一些可能嚴重破壞未來前景的問題產生。土地和其他資源為私有財,而此計畫的最大關鍵在於找到一位有全面技能的管理者來管理土地和其他資源,但計畫中獎勵機制的缺乏也阻礙有潛力的農民出面擔任這個角色。短期而言,計畫的治理薄弱、政府補貼只具有短期效益,因此該計畫的參與率可能會下降。隨著農民開始退出該計畫,土地零碎化程度將會增加,即便有規模經濟的效益也會隨之減少。政策制定者也應注意該計畫對鄉村不平等程度的可能影響:具體而言,該計畫可能會擴大鄉村地區的差距,因為計畫的性質往往有利於大型農場,且同時會歧視小型農場。

有一些替代方法可用於取代或輔助大規模農業模式計畫的進行,並加快土地擴大的過程。舉例而言,政府可以推行一套政策來刺激農業勞動力之非農業就業成長。如果能有效促進各部門之間的勞力移動,更多的農業勞動力將從農業部門移出,從而釋放出更多土地,提供增加農場規模的機會。當然,這背後也需要一個運作良好的土地買賣和租賃市場。此外,修訂土地使用和土地安全相關的法律架構將有助於降低交易成本,同時也可促進更多的土地交易。

參考文獻

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