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韓國農民所得和農場管理安全網政策
2019-04-08
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亞太糧食肥料技術中心 編譯[1]


[1] 此翻譯之原文為Chun, Chan-Ik, 2019, Policy on Farmers’ Income and Farm Management Safety Nets in Korea, AP platform website. http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=954。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站,本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪http://ap.fftc.agnet.org/index.php取得更多亞太地區農業政策文章。

前言

本文翻譯內容為節錄自韓國農林畜產食品部 (Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, MAFRA) 彙整的《2018-2022年農業、鄉村社區和飲食產業農業政策課題發展計畫行動方案 (Action Plan of Agricultural Policy Task of 2018-2022 Development Plan for Agriculture, Rural Community and Food Industry)》[1]之拓展農民所得和農場管理安全網 (Expanding Farmers’ Income and Farm Management Safety Nets) 章節[2]。本發展計畫為《農漁業、農村社區暨食品業架構法 (Framework Act on Agriculture and Fisheries, Rural Community and Food Industry)》第14條所述之五年計畫;此項計畫每五年提出一次。2018-2022年發展計畫為2003年以來提出的第四次發展計畫,如同2003-2007年的第一次發展計畫、2008-2012年的第二次計畫和2013-2017年的第三次計畫。本計畫是政府的中、長期全面性發展計畫,旨在更有效地推廣農業、鄉村社區和食品產業的未來發展,和相關政策的推廣。「拓展農民所得和農場管理安全網」的內容可分成以下三個部分:1. 拓展和重整直接給付、2. 強化農戶管理的穩定因子、和3. 穩定農產品價格和運銷系統的重組。

拓展和重整直接給付制度

強化直接給付的政府功能範圍

政府將會整合稻米固定直接給付 (Rice Fixed Direct Payment, RFDP)、高地固定直接給付 (Upland Fixed Direct Payment, UFDP) 和低度利益種植區域直接給付 (Less Favored Farming Areas Direct Payment, LFFADP) 等制度,並依據以下方式強化農民的交叉遵守程度 (見表1):

首先,政府將會逐漸提高UFDP和LFFADP的單位價格,以縮減RFDP與UFDP和LFFADP之間的單位價格差距,藉此引入農地管理的直接給付制度。直接給付的重整藍圖,將會在2018年進行彙整,而確認標的農地的補助、直接給付的單位價格議定、和訂定合適農民交叉遵守義務範圍等改革計畫等相關事項,將在2020年完成具體的提案。此農民交叉遵守義務範圍的改革意味著,將從現有維持農地的形狀和功能以外,含括至農民必須遵守農藥和肥料的使用規範。此項新計畫將會藉由修訂維持農業所得法案 (Act on Preserving Agricultural Income),並於2022年完全落實。

第二,友善農業直接給付 (Environmentally-Friendly Farming Direct Payment, EFFDP) 的單位價格,其增加給付條件將會依據以下拆分給付條件進行 (表2)。

第三,政府將會深入檢視景觀保育直接給付制度 (Landscape Conservation Direct Payment, LCDP) 與當地政府的協定和落實情形,藉以改善LCDP系統。種植區域相對協定區域的比例超過某一數值 (2018:50% −> 2022:70%) 的地區或村莊,才得以獲准加入LCDP計畫。

(1)   提倡農業環境保育計畫

為強化農村地區的政府功能,如景觀和生態環境保育,各區的環境保育計畫將依據以下方式進行發展和推廣。

首先,農民和居民改善農業和鄉村地區環境的活動,將可得到補助支持。政府透過每五年與當地政府和區域簽訂環境保育協定的方式,提供農民和居民進行改善農業和鄉村地區環境的誘因。

忠清南道省農業生態環保計畫

  • 計畫期間:2016-2017年
  • 計畫規模:112萬美元 (1美元 = 1,071.40韓元)、兩村莊共126個農戶、58公頃。
  • 計畫推廣方式:與村莊和當地政府簽訂環境保育協定,提供教育和諮詢、檢視農民活動的落實和支付補助 (每10英畝56 - 2,352美元)。
  • 計畫內容:停止使用複合型肥料和除草劑、讓稻梗回歸稻田、在稻田挖掘和管理生態池、種植開花植物吸引傳播花粉的昆蟲等16項活動。

第二,農業生態環境計畫的引入,將會透過實務研究和相關企劃等方式進行推廣。此計畫會以個案研究的型態,如挑選具有3-5個村莊的區域來執行和監視相關活動等方式,建立管理計畫。此外,此計畫與其它直接給付制度 (如友善農業直接給付、景觀保育直接給付、和農地管理直接給付) 之間的關聯性也會受到檢視。在特定區域推動改善農村地區環境的農民和居民的活動內容,將會受到調整,如此一來可避免與即將推出的農地管理直接給付制度出現交叉義務遵守範圍的重複。

(2)   重組變動型稻米直接給付制度[3]

變動型稻米直接給付制度將以促使合適稻米的生產量為方向,進行重整和落實。2018-2019年間會短暫施行稻米休耕計畫,接著2020年將透過以下方式重組變動型的直接給付制度。

首先,會先透過重組變動型直接給付制度來穩定短期稻米的供需平衡,並確保長期間的稻米供需平衡關係和確保此系統運作的穩定度。

第二,短期之內,政府會推動休耕計畫來穩定稻米供需市場,再藉由稻米供需情形的分析結果,提出變動型稻米直接給付制度的重組計畫。政府將會透過弱化稻米生產和變動型稻米直接給付制度之間的關聯性,藉由以下方式讓稻米的產量趨向合適範圍:1. 將支付變動型直接給付額,提供給種植其它作物的農民,引導農民將稻田中種植的作物由稻米改為其它作物;2. 強制獲取補助的稻農,參與休耕計畫,直接降低稻米種植;3. 推行以大型稻農為核心的農業保證收入保險計畫。

日本直接給付制度系統運作的個案研究

  • 稻米直接給付:日本在2011年針對參加休耕計畫的農戶,引入稻米直接給付系統,但變動型直接給付制度於2014年廢除,固定給付制度在2018年,被2013年推行的改革措施所廢除。
  • 稻田使用之直接給付:直接給付種植策略性作物的稻田,如大麥、大豆、飼料、製造稻米粉用的稻米,在降低稻米生產的同時,也提升策略性作物的產量。

第三,變動型稻米直接給付制度之重組將會於2018年進行彙整,維持農業所得法案將於2019年修訂,而重整後的制度將於2020年上路。

強化農戶管理的穩定因子

  1. 拓展營業風險管理系統
  • 提供農業災害的支援 

天災農業保險

政府將依據以下的說明,拓展理賠項目和範圍,並改善營運模式。首先,理賠項目將由2017年的53種作物,擴展到2022年的67種作物,且著重於容易受天災影響的作物;大小和重量方面的品質損害及蟲害,也將會納入理賠範圍。第二,縣市之間將會透過鄰近縣市高保額作物 (如蘋果或梨子) 的相關統計數據,設置保費上限 (保費/保險金額 x 100),進一步縮小縣市之間保費的差距。最後,此保險也將擴及到那些未曾經歷災害損失的農民,並給予更高的保費折扣優惠,如政府將會提供5%的保費折扣,給前一年沒有災害損害的農民,並會推出連續性的無災害損失評分系統,評分越高的農民將會得到更多的折扣。

復原支援

天災補助費用單位價格不僅會逐步提升,且政府也將過以下方式在2022年落實。首先,之前未列入天災保險範圍的項目如農藥費用、重新種植費用、附屬材料 (如設備) 費用等之單位價格,將會調漲以反映實際的通膨情況。第二,政府計算損害程度來判定特殊災害地區時,將會納入農產品的損害狀況。

  • 農業管理標準化的支援

政府將會透過以下方式,加強對受到天災、負債等危機的農民,在農業管理標準化的支援。首先,農地之外的相關設備 (如溫室或是菇類種植設備) 將由政府購買 (預計每年將會提供2.43億美元來補助1,000個農戶)。第二,政府將會提供長期低利率的貸款基金,如7年期的償還基金,不僅具有3年的寬限期,並提供1%的貸款利率 (預計提供每年5,600萬美元)。個別農戶貸款的資金上限將會提高至90萬美元,農企業則提升至140萬美元,且貸款資金申請的流程將自2018年開始簡化。

  • 拓展農業保證收入保險計畫

政府將會依據擴大目標作物和簡化損害判定流程等以下方式,改善農業保證收入保險計畫。首先,針對農民保險需求、保險推廣的願景、價格波動等因素進行全面性的分析,將目標作物由2017年的6種,增加為2022年的12種作物。第二,簡化農戶損害評估流程,作為拓展農業保證收入保險計畫的準備事項。第三,政府將考慮以試驗項目為名義所進行的農業保證收入保險計畫,將其進一步制度化的可能性。

降低農業管理費用

政府將會透過擴展農機共用、農藥標價系統的擴充和芻料自給率的提升等方式,以降低農業管理費用。詳見如下:

農機

由當地政府經營的農機租借辦公室數量,將會由2017年的443處,增加至2022年的590處。旱地作物的整合式機械系統機具,2022年將會提供給290個租借辦公室 (2017年僅提供給40處)。農機租借處數量的提升,將會讓共用農機的農戶比率分別由2016年的22%和2018年的24%,提高至2022年的30%。

農藥和肥料

強化標價系統和降低農藥和肥料的配送結構複雜度,可提升價格的透明度和可信度。政府也將會持續在各區建置農業投入配送中心 (農業合作社),以簡化農藥和肥料的配送流程。

飼料

政府將會透過以下方式,來穩定飼料價格和品質、及芻料自給率的提升。首先,政府將會提供如飼料種子購買基金給飼料生產者、飼料購買基金給農民、19種作物 (包含玉米) 0% 關稅額度的稅務支持,並延長關稅期自2017年至2020年等財務相關補助。第二,政府在2018年將會透過製造、配送和銷售階段,建置飼料品管系統。第三,政府將會透過與稻米休耕計畫的連結,將2017年的2.1萬公頃特定芻料生產區域,增加為2022年的3萬公頃,以增加國內芻料的生產和利用率。

建立氣候變遷因應系統

政府將會依據以下說明,建立氣候變遷的科學和因應系統,以增進農戶的回復適應力。首先,政府將會建立預期性的災害因應系統,此系統係根據災害地圖 (區域性、天災類型、作物種類) 所建立。第二,政府將會發展出一套能增進農民對氣候變遷適應力的田間模型,並透過建立能抵抗氣候變遷的新式耕作系統及新品種,來推廣此模型。政府推廣種植的亞熱帶作物將會由2016年的13種 (芒果、木瓜、百香果等),增加成為2021年的18種作物。第三,政府將會在各省建置2到3個氣候因應中心,建立起整合型的服務系統,目的將在提供氣候資訊、風險資訊和農業科技資訊等。

  1. 拓展災害因應的農業基礎建設

政府將會透過以下方式建置可因應乾旱、水災、地震和海嘯的安全農業基礎,也會強化邊境檢疫措施以阻擋外來害蟲的侵入。首先,政府將會增加水田比例和促進田間排水的效率,並增加抗震強化標的 (如水庫) 的數量,及提倡早期強化的概念。第二,政府將會強化植物病蟲害的檢疫和預測,以阻擋外來病蟲害的侵入。邊境檢疫將會依據植物病蟲害的風險程度,實行差異化的檢疫措施,並建立整合性的預測網絡、擴展病蟲害預測管理中心的執行權責,以快速發現和因應外來病蟲害。

穩定農產品價格和重組運銷系統

穩定稻米供需和重整稻米產業

政府將會透過以下的方式,推廣合適的生產消費模式,以平衡稻米的供需,且將著手改善稻米品質,以提升稻米競爭力。

合適的生產

在休耕計畫實行後,稻米種植區域將會由2017年的75.5萬公頃,降為2018年的70.5萬公頃、和2019年的65.5萬公頃,且休耕計畫中仍會維持稻田種植作物的所得差異 (平均為每公頃3,173美元)。

多元化的稻米使用方式

政府將會透過以下方式,拓展稻米以外的其它作物生產機械化和生產基礎,並透過收購等方式拓展作物需求和銷售通路。首先,政府將透過「旱地作物協力管理組織」的補助,來推廣稻米以外作物的種植,接受補助的組織數目,將由2017年的35個,增加為2022年的170個,且各組織會研發適合機械化種植的品種,以加速農機共用的推行。第二,作物轉換的引入補助內容及制度,將被重新提出檢視,保障將稻米轉換為旱地作物的農民所得,並避免農民再次種植稻米。

重視品質的稻米生產

稻米生產系統將以品質為核心進行重整,降低高產稻米品種的使用率,並擴大友善環境的稻米種植和降低氮肥的使用。政府將對以口感、或是功能為導向的高品質稻米品種,進行培育及鼓勵種植,使優質稻米的供應率在2022年可達到70%。

重組運銷

政府將依據以下方式擴大運銷商規模以強化生產區域 (如稻米加工區(Rice Processing Complex, RPC)) 的運銷商能力,也會以稻米口感等品質因子為核心,藉此改善運銷架構。首先,政府會發展一個加速RPC整合的模型,且將會擴大設備支援,以提升運銷商購買和加工稻米的能力。第二,政府也會依據國人飲食習慣、家戶趨勢和消費模式等,來鼓勵小包裝 (小於5公斤) 稻米產品和現碾米的行銷。第三,為協助消費者挑選好吃的稻米,政府在2019年將會改善稻米標準分級系統,並推出「最佳賞味日期」的標示制度。

推廣消費

政府將會透過以下方式推廣民眾對稻米的正面認知,以刺激稻米需求,並刺激稻米加工產業和提升稻米價值。首先,政府會著重於小學生教育的推廣,強調以稻米為主的飲食內容,並著手降低大學生和成人不吃早餐的比率。第二,政府會持續推廣提供低價稻米給廠商加工的策略,且也會研發適合製作稻米粉和碾米技術的品種,以增加稻米的利用率。

稻米購買管理

2019年之後,政府會透過特定的庫存管理制度,維持合適的稻米庫存,且會依據以下方式改善稻米收購階段和管理系統的效率。首先,政府將會啟動生產年度制度 (生產日期超過3年的稻米應用於飼料使用)、改善稻米加工品質、和改善經濟弱勢的人所購買的稻米之品質,藉此提升稻米需求。第二,政府將會以優質稻米生產為主軸,來檢視購買方式 (直接購買或拍賣)、付款流程以及政府儲備稻米的品質分配。

穩定稻米收入直接給付系統之目標價格

下一期 (2018-2022年生產的稻米) 穩定稻米收入直接給付系統 (Rice Income Stabilization Direct Payment, RISDP) 之目標價格,將會於2018年訂定,訂定標準將反映稻米價格、通膨率等因素。目標價格須經國會核可和修訂相關法律後,才能完成訂定。

1. 強化重要農產品的價格穩定因子

政府將依據透過擴大蔬菜價格穩定系統 (Vegetable Price Stabilization System, VPSS)[4] 和扶助生產組織的成立等以下嘗試,來穩定供需。

首先,政府將會強化VPSS和農業保證收入保險計畫等作物價格穩定因子。VPSS涵蓋的室外種植蔬菜項目數量,將會由2017年的4種作物 (白蘿蔔、白菜、大蒜和洋蔥) 增加為2018年的6種作物 (白蘿蔔、白菜、大蒜、洋蔥、紅椒和青蔥),且VPSS目標作物占整體蔬菜生產的生產率,將由2018年的10%提升為2020年的20%、和2022年的30%。對於水果來說,來自價格下跌所造成的管理負擔,將可透過互助基金和農業保證收入保險計畫的擴展來得到緩解。

第二,政府將會建置起各項作物的供需調整機制,強化自主性的供需調整功能。白蘿蔔、白菜、大蒜、洋蔥、紅椒等重要作物的目標產量,會由中央生產議會來決定,而供需的調整將由地方議會來決定。

第三,政府將會利用大數據建置供需預測模型,透過此模型所提供的即時資訊,作為運送時間和數量的決策輔助。

最後,政府將根據農業合作社的作物種類,培育全國性的合資企業,以強化農業合作社在供需調整和行銷上所扮演的角色。此合資企業的目標作物種類將會由2018年的2種作物 (大蒜和番茄),增加為2019年的4種作物 (大蒜、番茄、洋蔥和青椒)。

2. 培育農業合作社以進行運銷系統的重組

政府將透過以下如整合生產者、改善批發市場營運系統、和推廣新行銷通路等方式,進行改革措施。

生產區域

政府將透過持續培育整合型的運銷組織,提升生產端的競爭力和議價能力,其方式如下。首先,政府會與農業合作社和生產者議會等,共同投資和培育基礎生產者組織 (如共同作物挑選和共同運銷組織)。第二,農業合作社的整合運銷組織單位 (如共同經營組織、共同作物挑選和共同運銷組織) ,將會持續佈局拓展。

批發市場

政府將會透過引入虛擬拍賣 (image auction)[5],和拓展「固定價格、或是自由交易 (非拍賣) 模式 (transactions at a fixed price/free transactions)」[6],以緩解價格波動,其方式如下。首先,2018年將會試行虛擬拍賣和樣品拍賣等,作為範例,且從2020年會正式開始推行。第二,政府將利用批發市場預約交易系統,啟動「固定價格、或自由交易 (非拍賣)」的預約型交易模式,讓預約型交易占整體批發市場比例,由2017年的7%增加為2022年的15%。

新型行銷模式

政府將透過拓展直接交易和消費區域之銷售通路,增加行銷管道的多元性,其方式如下。首先,政府將會支持大城市直接交易市場的建置,並會拓展優質機構直接交易的認證系統。第二,農業和畜牧業合作社共同投資Hanaro-Mart[7]的經營模式,將在2020年前拓展至63處。2020年也會完成各區必須品之物流中心 (5處) 的興建,及農產品和畜牧產品的專賣店 (1,767處) 的設置。

結論

為何需要建立拓展農民所得和農場管理安全網的行動方案,其原因如下。首先,因市場持續的開放、生產成本的提升等原因,造成農民無法快速適應所帶來的農業收入所得停滯。第二,冰雹、高溫等高頻率的天災、以及高度不穩定之農產品供需情形,對農戶管理安全網的需求將持續增加。韓國政府預期這些安全網,將會建立可讓農民無後顧之憂的耕種環境。

 

[1] 2018-2022年農業、鄉村社區和飲食產業農業政策課題發展計畫行動方案原文為韓文,原文網址如下:http://www.mafra.go.kr/mafra/366/subview.do?enc=Zm5jdDF8QEB8JTJGYmJzJTJGbWFmcmElMkY3MSUyRjMxNjk0MCUyRmFydGNsVmlldy5kbyUzRmJic0NsU2VxJTNEJTI2aXNWaWV3TWluZSUzRGZhbHNlJTI2cmdzRW5kZGVTdHIlM0QlMjZwYWdlJTNEOSUyNmJic09wZW5XcmRTZXElM0QlMjZyZ3NCZ25kZVN0ciUzRCUyNnNyY2hXcmQlM0QlMjZwYXNzd29yZCUzRCUyNnNyY2hDb2x1bW4lM0QlMjZyb3clM0QxMCUyNg%3D%3D

[2] 農業、鄉村社區和食品產業農業政策課題發展計畫行動方案共有以下五章:1. 拓展農民所得和農場管理安全網,2. 強化永續農糧食產業基礎,3. 建立安全糧食供應系統,4. 建立舒適的鄉村區域,5. 參與和合作的農業政策。本文為第一章 (拓展農民所得和農場管理安全網) 的翻譯內容。

[3] 變動型稻米直接給付制度詳細內容請見Jeongbin Im, Overview of Agricultural Situation and Policy in Korea。本文刊登於FFTC農業政策平台 (FFTC-AP),http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=49。

[4] 蔬菜價格穩定系統 (Vegetable Price Stabilization System, VPSS):本系統於2017年啟用,透過中央政府、地方政府、農業協會聯盟 (National Agricultural Cooperative Federation, NACF) 和農民所成立的基金,來保證蔬菜價格可維持在正常價格的80%。在2017年,本系統支援的作物包含白蘿蔔、白菜、大蒜和洋蔥;紅椒和青蔥在2018年也納入此系統中。Nongminshinmun-sa. Dec. 12, 2018.『The Farmers’ Newspaper』.

[5] 虛擬拍賣 (image auction):使用智慧型手機或是虛擬實境技術而非實際農產品的拍賣。

[6] 固定價格或是自由交易模式 (transactions at a fixed price/free transactions):透過固定價格或是自由貿易的交易(非拍賣)模式。Nongminshinmun-sa. Aug. 29, 2018. The Farmers’ Newspaper (in Korean).

[7] Hanaro-Mart 為農業合作社或是畜牧業合作社經營的超市。

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