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馬來西亞的農糧食品政策 (NAP4):成果與新方向
2019-04-11
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亞太糧食肥料技術中心農業政策資訊平台 譯[1]


[1]此翻譯之原文為Abu Dardak, Rozhan, 2019, Malaysia’s agrofood policy (nap 2011-2020): performance and new direction, AP platform website. http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=956。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站,本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪http://ap.fftc.agnet.org/index.php取得更多亞太地區農業政策文章。

前言

馬來西亞農業暨農基產業部於2010年推出了國家農糧食品政策 (NAP4),以取代原本的國家農業政策 (NAP3),且此政策亦為農業部門的轉型藍圖,為農業部門注入了更多活力、進步和永續的特性。對於農業食品部門下各產業所面臨的問題和挑戰,馬來西亞農業暨農基產業部也制定了相關策略和行動計畫。NAP4實施期間為2011年至2020年,與之前合併農糧食品和農產加工業產品,如油棕、橡膠和可可的國家農業政策相反,NAP4則聚焦鎖定在農糧食品上。

NAP4政策的執行年限,預計將以每兩年為期,達成各階段設定的目標。雖然一些產業對農民、畜牧飼養者和企業家的社會經濟地位,造成了變化及衝擊,但這些產業透過出口產品至全球市場,也為馬來西亞的收入做出貢獻;另一方面,某些產業仍然維持著停滯不前、且進步緩慢的節奏與步調。本文回顧了對產業最為關鍵、且被視為與糧食安全有關的政策,並分析五大主要產業的表現,包括稻米、水果、捕撈漁業、畜牧業和蔬菜產業。在本文最後,作者介紹了馬來西亞農業暨農基產業部的最新指導方針,並藉由加速相關計畫與政策的執行效率,讓這些方針也可引領彰顯國家農糧食品政策 (NAP4)的執行成效。

國家農糧食品政策 (NAP4)

馬來西亞的國家農糧食品政策於2010/2011年制定,主要係針對提高馬來西亞農糧食品加工業的效率,其目標為:1)確保充足的糧食供應和食品安全; 2)發展農糧食品成為具有競爭力和永續性的產業; 3)提高農企業家的收入水準。該政策依據如下8個主要思想所制定,對馬來西亞農業部門發展至關重要:

  1. 糧食安全 - 充足性、可用性、可負擔性和安全性
  2. 發展高價值農業
  3. 永續的農業發展
  4. 動態農業集群 (agricultural cluster),創造收入最大化
  5. 促使私營部門投資現代農業
  6. 以知識和資訊為基礎的人力資本
  7. 透過研發、技術和創新,促使農業現代化
  8. 提供優質的農業支持服務

儘管生產糧食的可耕地面積減少,及影響生物多樣性的氣候變遷等因素,糧食安全仍是一個攸關各個國家的全球性議題,亦不亞於全球人口增長的問題。馬來西亞目前人口約為3,120萬,預計2020年將增加至3,580萬。另一方面,儘管農業用地增加,但是用於種植農作物的可耕地面積預計會減少 2.2%,從2010年的870,000公頃至2020年的825,000公頃(表1)。

表1、農產加工品和農糧食品的土地使用情況(2010  -  2020年)


Source: 馬來西亞農業及農基產業部

 

國家農糧食品政策設定在2020年之前,須達到的七個策略方向,如下所述:

  1. 確保國家食品安全;
  2. 提升農糧食品加工產業對國家經濟的貢獻比例;
  3. 完善價值鏈;
  4. 強化人力資本;
  5. 強化研發活動、創新、與科技技術的採用;
  6. 創建私營部門主導的事業
  7. 強化供應服務系統

政府已指定先參與的15個產業,包括i)稻米、ii)捕撈漁業、iii)畜牧業、iv)蔬菜、v)水果、vi)椰子、vii)食用燕窩、viii)水產養殖、ix) 觀賞魚、x)海藻、xi)草藥和香料、xii)花卉栽培、xiii)蘑菇、xiv)農產品,以及xv)觀光農業。前六種被視為與食品安全有關,而其餘9種則是農業部門的補強產業。

議題和挑戰

一般而言,在執行NAP4政策的期間,有四個主要議題和挑戰會影響馬來西亞農業部門的成效,包含了馬幣貶值、飲食消費模式的變化、青年的低生產力和低度參與率,以及新稅制(商品服務稅)的實施。馬幣貶值導致了更高的進口價格,造成生產成本和國內食品價格的提高,而馬幣的幣值從2010年制定政策時的1美元兌3.4馬幣,進一步貶值到2018年的4.2馬幣。因此,海外的肥料、化學品和機器等投入的成本增加了30% - 40%,與泰國和印尼等鄰國相比,導致馬來西亞產品的競爭力下降。然而,此時農產品的出口價格,因比馬幣貶值前相對便宜之故,卻也增加了農產品的出口力道。

飲食消費模式的變化造成了國內糧食需求的改變。根據Tey Yeong Sheng(2008),自1997年經濟危機以來,馬來西亞人變得更富裕,而飲食消費也處於轉型期,顯示馬來西亞在經濟上耀眼的表現。雖然稻米的需求與所得之間無剛性的關係,但所得的增加,也確實反映在對肉類和蝦的需求,顯示所得的增加將會提高對昂貴產品的需求。年輕世代的消費模式也有了些微的變化。基於人們在飲食和相關偏好的改變,對於進口的蔬果的需求每年都在增加,特別是來自溫帶國家的產品,因而青年人對紅毛丹、山竹和榴蓮等熱帶水果的需求則有了大幅的下降。Rozhan (2006) 的研究指出,年輕受訪者對榴蓮的消費有負面的印象,可從1994年年輕人對榴槤99.6%的好感度,下降至2004年的96.5%。如果這種趨勢持續下去,預計年輕一代對新鮮榴蓮的偏好將進一步下降,並將影響到未來對新鮮榴蓮的需求與整個榴槤產業。

農業部門的技術勞工數持續下降,會伴隨著高齡族群的成長。從事農業部門的人數從2010年的390,708人增加至2015年的444,531人。根據統計報告,在馬來西亞的3,180萬人口中,約有43.85%是年輕人;然而,這個數字表示僅有15%的青少年從事與農業有關的工作。有許多原因已顯示,農業部門並無法引起年輕一代的興趣,根據Norsida(2008)的報告,許多年輕人不僅沒有充分了解農業領域的各種發展可能性,他們也把投入農業活動與不穩定的報酬畫上等號,將農企業視為一種高度風險的事業。

馬來西亞政府在2014年針對商品和服務業,推出了商品服務稅(good and service tax, GST),此為單一且範圍寬廣的稅收制度。根據NAP4政策,大多數產業的稅率為6%,而在GST的標準稅率框架下,其適用於超過40%的農產品投入,如機械和工具、肥料和化學品。因此,生產成本增加了6%至15%,不僅降低了當地農產品的競爭力,並提高了從鄰國進口產品的誘因。

NAP4的中期表現

在2016年,農業部門占馬來西亞GDP的8.1%,即893.25億令吉或217.7億美元。 農糧食品部門占40.9%,而農產加工品占59.1%,然而,農業部門的成長率下降了5.1%(圖1)

圖1、 2010  -  2016年農業部門GDP的表現

在2016年,棕櫚油對農業部門貢獻最大,占43.1%,其次是糧食作物(17.8%)、畜牧(11.7%)和漁業(11.5%)。 換言之,儘管農糧食品部門仍對馬來西亞的經濟有明顯的貢獻,但整體成效卻在下降。

馬來西亞政府制定了NAP4政策,以進一步提升自給自足程度(self-sufficiency level, SSL),並減少對進口農產品的依賴。自給自足程度是農業績效的主要指標之一,其定義為在沒有外部援助的情況下,一個國家是否具有自行生產產品的能力,例如,該國種植的水稻能夠自給自足。一般而言,生產足夠產品的目的是為了確保糧食安全,並且降低對進口農產品的依賴。透過生產足夠的農糧品,政府能確保並納入糧食對消費者的供應性、負擔性和普及性;更重要的是,藉由確保農糧食品加工產業的競爭力和永續性,可增加農民、畜牧業者和漁民的收入。

政府針對特定的農產品,例如稻米、蔬果、畜牧和漁業產品,設定了SSL目標,同時也制定了數個策略和行動計劃,確保能在期限內,實現目標。表2列出一些農產品的SSL目標。


表2、特定農產品的SSL目標(百分比)

Source: Ministry of Agriculture and Agrobased Industry (2016)

依據產業競爭力和資源的可取得性,政府為特定商品設定了一些目標,例如,與稻米、水果和蔬菜相比,畜牧產品的SSL設定達成率較低,是資源可用性的因素所導致,包含缺乏放牧區域、牛隻親本的缺乏,及較高的動物飼料成本。馬來西亞需要約一百萬隻牛做為繁殖親本,同時,也需要開放約40萬公頃的土地來飼養這些牛。馬來西亞需要進口玉米作為主要的動物飼料,每年進口超過價值約10億美元的400萬噸玉米。此外,馬來西亞炎熱的天氣是阻礙發展反芻類畜牧業的因素之一,市場供需之間的差異則主要透過進口相關畜牧產品來填補,在2016年,馬來西亞從澳洲、紐西蘭和印度進口超過45,000頭活牛和150,402噸肉品。

影響馬來西亞SSL的因素眾多,例如可耕地的可用性、農場和勞動人口的生產力,以及氣候對某些作物生產的適宜性。一般而言,耕地是有限的,但儘管其耕地面積的侷限性,馬來西亞的農民更願意使用農耕地來種植農產加工作物,特別是油棕。因此,農產加工作物的種植土地面積從2010年的590萬公頃,增加到2015年的660萬公頃,在2020年預計將進一步增加到690萬公頃。平均而言,每年約有145,000公頃的新土地投入於農產加工作物的種植。另一方面,農糧食品的耕地面積從2010年的876,000公頃,減少到2015年的778,000公頃,預計2020年將增加回復到825,000公頃,年平均成長率為負2.2%。

生產力會隨著時間出現大幅的波動,是農業部門的特點,如乾旱或大雪等氣候的嚴重波動,會嚴重影響農場的產量。農業部門的勞動生產力從2015年的13,091.7美元,成長了3.4%,於 2016年達到13,532.9美元(圖2)。

圖2、2012  -  2016年農業部門的生產力

政府實施了許多措施來維持農業部門的生產力,例如,集約化農業、整合反芻動物和油棕的農業系統,對該部門的生產力影響更大。採用集約化生產系統與生產技術,如增加飼料、化學品和灌溉的使用,會帶來更高的生產力。

在NAP4政策的實施中期,農糧食品部門的大多數產業,都無法達到設定的SSL目標,如表3所示。

表3、農產品的SSL成果

Source: Ministry of Agriculture and Agrobased Industry

表3顯示2010年至2015年馬來西亞農產品的SSL成果,只有水果和肉雞達成目標,其它商品則未達標。羊肉和牛奶產品由於成果不佳,需要政府特別關注,也因此政府進口超過了34,984噸的羊肉和15.41億公升的牛奶。且由於羊肉和牛奶的需求量每年都在增加(圖3),使得此問題變得更加迫切。

圖3、羊肉的生產和消費

農業部門的新方向

馬來西亞農業暨農基產業部發布了2019至2020年新方向的行動計畫,包括5點糧食安全計畫、18項策略及51項強化實施NAP4的措施。新任部長Salahuddin Ayob,於2019年2月14日宣布了這一新方向,說明此行動計畫的目的是確保國家糧食安全並增加農業部門的收入。為了使農民、育種者和漁民脫離貧窮,行動計畫將重點放在糧食安全、鄉村經濟發展,以及刺激國內投資和國際貿易。5點糧食安全計畫設定達成的五個目標如下:

1)加強稻米、反芻動物以及漁業子產業,以強化農業生產的現代化,確保永續供應,並穩定國家的糧食價格;

2)鼓勵私部門對農業的商業投資,並增加農產品貿易出口量;

3)使農業成為農民、畜牧飼養者和漁民,以及青農企業家的可靠、永續和有利潤的收入來源;

4)以支持對農民、畜牧飼養者和漁民的農業現代化、私部門的投資及相關擴展活動,來改變農產業生態;

5)加強農業暨農基產業部下轄各部門和機構的組織結構,以改善輸送系統和管理制度。

為了達成這些目標,政府制定了涵蓋所有產業的新策略和措施如下:

 

目標

策略

措施

加強稻米、反芻動物以及漁業子產業,以強化農業生產的現代化,確保永續供應,並穩定國家的糧食價格。

 

 

透過科技應用,使農業實踐現代化

 

提高農業生產供應鏈的科技應用(機械化和自動化)

開發現代化農業的新模式

發展全國農糧食品資料庫(National database for agrofood, AGF)

增加稻米子產業的產量

 

減少採收後損失

有效管理綠地

開發並釋出新的雜交米和香米

開發新品種的稻米

增加反芻動物子產業的產量

制定牛肉產業的發展規劃

增加馬來西亞的牛奶產量

重新探討發展高價值牛肉產業的必要性

增加漁業子產業的產量

強化管理捕撈漁業

轉型LKIM聯合企業的漁獲

強化對漁業資源的監測、控制和監督

強化水產養殖業

減少對進口農業投入產品的依賴

發展玉米穀類產業

增加動物飼料的產量,例如使用棕櫚仁餅

鼓勵私部門對農業的商業投資,並增加農產品貿易出口量

 

促進私人投資

與州政府/部門/機構建立網絡

提供新投資的誘因

在農業暨農基產業部成立一個新的投資特別單位 (Special Unit for Investment)。

優化設備和資產

最大化策略性農業區(Strategic Agriculture Zone) 的投資

利用以下方式,優化設備的使用和物流:

集貨和配送中心

冷藏室設施

農業機械和機器

開發新的國際市場

開發農糧食品的新市場

使農業成為農民、畜牧飼養者和漁民,以及青農企業家的可靠、永續和有利潤的收入來源;

 

增加農民收入,改善農民福利

實施名為New Source of Wealth的新計畫

增加農民在下游產業的參與度

從人民農業計畫 (Projek Pertanian Rakyat) 創造收入

評估主要生產季節外的替代作物種植

採用農糧食品保護計畫(Agrofood Protection Scheme, SPA)

根據土地適宜性,優化管理農民的土地

對永續農民、漁業和農業企業家,提供建構活動的能力

發展農民、漁民和農企業家的能力。

培育農糧食品領域的年輕企業家

成立全國青農企業家委員會

提升青農企業家的能力

以支持對農民、畜牧飼養者和漁民的農業現代化、私部門的投資及相關擴展活動,改變農產業生態

 

提升農糧食品產業和品質保證計畫的效率

提高農業投入的應用和運送效率

實施良好農業規範

鼓勵友善環境的畜牧業發展系統

強化輸送管道和運銷

強化農糧食品的三級運銷(生產高品質產品、創造更多運銷管道、拓展新市場)

引入新的農糧食品運銷策略

減少對中間商的依賴

強化研發和人力資本

進行市場驅動性的研究,以解決產業問題

在農業生產價值鏈,引入從實驗室到餐桌的新概念

在農糧食品領域培育高級技術人員

強化推廣服務

強化推廣人員的能力

強化研究人員與推廣人員間的合作

私部門參與以產品為基礎的推廣服務

改善金融服務

容易獲得小額信貸

加強農業暨農基產業部下轄各部門和機構的組織結構,以改善輸送系統和管理制度

改善輸送系統和組織治理

強化農業暨農基產業部下轄部門和機構的組織結構

重塑農業暨農基產業部的形象,以強化策略合作

回顧所有法條,確保其與現狀之相關性

有效管理發展計畫

為農民和漁民合作社發展新的管理模式

為當地農民合作社和地方漁民合作社發展新的管理模式

修訂相關法律和法條,並更新標準作業程序

創造更多的成功商業模式

農業部門的新方向文件係根據農業部門的現狀和成效進行編寫,藉以完善NAP4政策並補強其弱點,與NAP4政策內容並無重疊或相互衝突之處。目前馬來西亞許多農產品產量與生產力的不足,加上在國內與國際市場減少的競爭力,顯示出有許多問題和挑戰降低了農業部門的成效。此新方向也將其它地區農產業的發展、氣候變化,以及馬來西亞新政府未來施政方向,納入了考量。

結論

國家農糧食品政策是一份設定農業部門在某段時間內執行方向的文件,也是經由分析產業的優劣勢、機遇和威脅後,再依據農業現狀所編寫出的文件。但是,並非所有計畫都會成功,在政策實施的過程,可能會出現新的問題和挑戰,降低農業部門的成效。因此,政策制定者的角色,就是監督農業部門的成效並審查相關政策,使得新的行動計畫能夠順利被制定。

馬來西亞政府認為,NAP4政策中所設定的目標和指標,有很大的機會能達成。政府需要約三年的期間,來確保所有措施、計畫和專案都能按照策略進行,此新方向有望促進農產業並提高成效。該文件為農業暨農基產業部領導人對達成NAP4的承諾,其最終目標是確保馬來西亞有一個永續且具競爭力的農業部門,並提升農民、畜牧飼養者、漁民和農企業家的社會經濟地位。

參考文獻

Anon (2016) National Agrofood Policy 2011-2020. Ministry of Agriculture and Agrobased Industry, Malaysia.

Anon (2019) Hala tuju Kementerian Pertanian dan Industri Asas Tani: Strategi dan Inisiatif. Kementterian Pertanian dan Industri Asas Tani, Malaysia.

Anon (2018). Productivity Report 2016/2017. National Productivity Centre, Malaysia.

Norsida, M. (2008). Youths Farmers Perception towards the needs of Agriculture Education. Journal Pembangunan Belia, 1, 99-114. 

Rozhan Abu Dardak (2006). Consumers preference towards fresh durian in Malaysia. Economic and Technology Management Review Vol 1, 2006.    

Tey, Yeong Sheng (2008) Food Consumption Patterns and Trends in Malaysia. Masters thesis, Universiti Putra Malaysia.

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