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菲律賓稻米關稅法:探討與應用
2019-05-23
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亞太糧食肥料技術中心 編譯[1]


[1]此翻譯之原文為Tobias, Annette, 2019, The Philippine Rice Tariffication Law: Implications and Issues, AP platform website. http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=960。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站,本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪http://ap.fftc.agnet.org/index.php取得更多亞太地區農業政策文章。

摘要

菲律賓的稻米產業一直是政府農業政策的重心,其政策重點圍繞在提升糧食自給率及增加農民收入等議題,同時確保稻米價格能為一般消費者接受。自加入WTO後,菲律賓重新檢視進出口數量限制 (Quantitative Restrictions, QRs) 及降低關稅保護的措施,其中將針對進口稻米,實施關稅的豁免權。菲律賓政府以最低市場准入規定 (Minimum Access Value, MAV) 限制稻米的進口量,實施數量限制政策。菲律賓政府在2005年至2012年期間,被要求改以關稅取代進出口的數量限制,最終進出口數量限制的政策可延續至2017年6月30日。菲律賓成為WTO會員國的24年以來,一直竭力避免因價格低廉的進口稻米所帶來的衝擊。菲律賓在2018年第四季,因國家糧食署 (National Food Authority, NFA) 存糧見底而導致稻米價格被哄抬飆漲,在此背景下,羅德里戈·杜特蒂總統在2019 年2月14 日簽署了稻米關稅法案 (The Rice Tariffication Law) ,取代1996年針對稻米以外農產品課徵關稅的農業關稅法案 (Agricultural Tariffication Act),希望透過此法案及若干措施,穩定稻米價格與打擊通膨。

前言

菲律賓稻米產業概況

菲律賓在1970年代已是稻米自給自足國家,並可作為稻米出口供應國,出口至印尼、中國及緬甸等鄰國。然而隨著國內人口的迅速成長及有限的土地資源,菲律賓逐漸成為稻米淨輸入國家。菲律賓是繼中國之後的全球第二大稻米進口國(Simeon, 2019), 2017年的主要稻米進口來源為越南 (52%) 及泰國 (29%) (Santiago, 2019)。

稻米不僅為菲律賓的主要糧食,也具有高度的政治意義,並且一直是政府農業政策的執行焦點,並在提升糧食自給率、提高農民收入的同時,確保稻米價錢得以維持在一般消費者能負擔的水準(Tobias et al., 2011)。

進入WTO的菲律賓

菲律賓在1995年以調整進出口數量限制 (Quantitative Restrictions, QRs) 及減低關稅為前提,成為WTO會員國。當時進口稻米有關稅的豁免權,菲律賓政府便以最低市場准入量 (minimum access volume, MAV) ,限制稻米進口,菲律賓政府後來被要求以關稅取代進口數量限制,並在2005年至2012年間取得豁免。從1995年起,菲律賓開始申請延長進口數量限制的實施期限,最終取得豁免至2017年6月30日。

菲律賓在加入WTO的24年間,一直竭力減少價格低廉的進口稻米所帶來的衝擊,透過延長各種保護措施,保護農戶不受進口稻米的激烈競爭。菲律賓政府一直將QRs再延期兩年的原因是,希望在2020年達到稻米供給自給自足的目標。然而,若持續維持稻米的QRs政策,消費者,特別是最貧窮的家庭,勢必得被迫接受高價稻米所造成的生活負擔。根據2012年家庭收支調查報告,所得最高的前20%家庭只需花費3% 的支出在購買稻米上,然而較貧窮的家庭在稻米上的花費支出,卻佔有整體總支出更高的比例 (PIDS, 2012)。

稻米關稅法案

菲律賓杜特蒂總統於2019年2月14日簽署了稻米關稅 (Rice Tariffication Law) 法案,這項法案修訂了在1996年所制訂,針對稻米以外的其它農產品課徵關稅的農業關稅法案 (Agricultural Tariffication Act),目的是「促進稻米進出口與貿易自由化,並基於上述及其它目的,取消稻米進口數量限制。」,又稱為稻米自由化法案或共和國第11203號法案。基本上,這項法案的主要目的是以透過增收關稅的方式,取代稻米進口的數量限制 (QRs) 政策。菲律賓政府在1996年制訂農業關稅法案的目的,是為了遵守WTO會員國的義務,取消農產品進口數量限制與並對農產品增收關稅。稻米關稅法案透過課徵自東南亞國協 (The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN) 會員國(如泰國與越南)進口稻米35%的關稅,目的也是為了保障本國農民不受到來自超額進口稻米數量的影響,並另外針對非東南亞國協會員國的稻米課徵40%的關稅。關稅收入將用於補助大規模灌溉、倉儲以及稻米相關研究。

關稅法案的目標

  1. 實現於1995年加入WTO時所立下的承諾,取消稻米的數量限制,改採其它更透明、且能創造收入支持農業部門的保護措施,或是課徵關稅。
  1. 允許更多私營貿易商(無論大小)進口稻米,確保國內市場稻米的供應狀況,並讓多數人可取得稻米。
  1. 降低國內的稻米價格至更大多數人能負擔的水準。
  1. 大幅降低或是取消政府的干預,讓國內市場得以更有效地運作。
  1. 透過課徵進口稻米35%以上的關稅,提供農民相當保障,並優先協助因關稅法案受到負面衝擊的米農。
  1. 提供農民進入國際市場,進而增加收入的機會。新法案同步解除了稻米的出口限制,並鼓勵農夫生產並出口品質更精良的古傳/傳統稻米。

稻米關稅法案的關鍵條款

  1. 課徵關稅:所有從ASEAN會員國進口的稻米皆課徵35% 的關稅,非ASEAN會員國的進口稻米則課徵40% 關稅。
  1. 取消進出口數量限制:取消進出口的數量限制會增加進口量,並抑制糙米 (palay) 價格。
  1. 總統的權力:總統基於菲律賓國家經濟發展署 (NEDA) 與國家糧食署委員會 (National Food Authority Council, NFAC) 的建議,針對稻米關稅,「得增加、減少、修正或調整現行的約束稅率」。而依據法案的施行細則與規定 (Implementing Rules and Guidelines, IRR) 草案,針對「立即或預期性短缺」的可能情況,總統或可允許 「在有限的期間、或在指定數量內」,讓進口稻米適用於較低的關稅。
  1. 成立稻米競爭力提升基金 (Rice Competitiveness Enhancement Found, RCEF):進口稻米的關稅收入將用於成立此基金,並直接用於支持米農、及資助政府用於提升稻米產業的創新措施。此基金的目標在於提供支持農民、強化其競爭力、與獲利能力的相關干預措施,包含提供農業機器與設備,以改善農場營運;稻米種子的育種、增殖和推廣;拓展稻米信用貸款及推廣服務。RCEF除了運用在生產稻米外,也將用於下列指定用途:
  1. 菲律賓後採收發展與現代化中心 (Philippine Center for Postharvest Development and Modernization, PhilMech) 將獲得50%的基金,以提供農民種植稻米所需的機器與設備;
  2. 30% 的基金將撥給菲律賓稻米研究機構 (Philippine Rice Research Institute, PhilRice),用於研發、增殖、向農民推廣自交品系的種子,以及協助農民組成種子培育者協會,進一步投入種子的生產與貿易;
  3. 10% 的基金將由菲律賓土地銀行 (Land Bank of the Philippines)和菲律賓開發銀行 (Development Bank of the Philippines) 管理,向米農與合作社提供低息、低擔保的信用貸款。
  4. 而剩下的10% 將用於資助PhilMech、農業訓練機構 (Agricultural Training Institute, ATI)、與技術教育及技能發展機構 (Technical Education and Skills Development Authority, TESDA),教授稻米作物生產、現代化稻米耕種技術、種子生產、農場機械化、以及透過全國的農藝學校實施知識/技術轉移。
  1. 稻米產業的發展藍圖:農業部 (Department of Agriculture, DA) 及其它相關部門將制定稻米產業發展藍圖,規劃協助小型米農,特別是受關稅影響最劇烈者所需的關鍵干預措施。DA秘書長Emmanuel Piñol發佈了第358號特別命令,成立國家稻米發展藍圖團隊。
  1. 基於唯一目的發布食品安全檢驗與動植物防疫檢疫許可:此法案允許私部門的貿易商在向植物產業局 (Bureau of Plant Industry, BPI) 取得檢疫許可後,可無限量進口稻米,但須針對自東南亞鄰國的進口稻米支付35% 的關稅。在災難和緊急情況發生時,基於捐贈目的而進口的稻米也涵蓋在內。在這些情況下,只要是在菲律賓立案的機構/辦公室/組織或私人公司,就需要取得食品安全檢驗與動植物防疫檢疫進口許可 (Secure Phytosanitary Import Clearances, SPSIC)。
  1. 全國統一窗口計畫:提議由海關總局 (Bureau of Customs) 成立單一稻米窗口系統,以便處理稻米走私問題。
  1. 排除國家糧食署的規範功能,並將其轉移植物產業局:國家糧食數將保有維持稻米緩衝存糧的權力,以因應緊急狀況,並支援政府的災難紓困計畫。用於這類用途的稻米僅能向本國農民購買。
  1. 特別稻米保障: IRR提供特別稻米保障,協助保護本國米農免於受到急遽性、或極端性波動化的價格影響。保障方式將根據RA 8800或保障措施法案 (Safeguard Measures Act) 及IRR相關的制定。
  1. 機械化的優先受益者:有1,100個生產稻米的城鎮將成為引入拖拉機、插秧機、收割機、乾燥機與碾米設備等機械化措施的優先受益者。
  1. 米農財務補助計畫:此補助計畫鎖定受到稻米關稅負面衝擊的米農、合作社與協會。此外,超出100億菲律賓披索的關稅收入也將提撥到此補助計畫內,補貼那些因課徵關稅,收入受到影響的米農。一部分超出額度的關稅也會用於耕種稻米田、增加作物保險種類與執行作物多樣化計畫。

稻米關稅與通貨膨脹

菲律賓國會於2018年11月通過的稻米關稅法案,將會移除國家糧食署(National Food Authority, NFA)原本得以進口和分配廉價稻米的權力。由參議員辛西亞.維拉所主導的這項措施,是由農業與糧食委員會、籌款委員會以及財務委員會所共同歸劃。目的是取代參議院第1476、1689和1839號法案,同時顧及參議院第143和146號提案以及眾議院第7735號法案。該法案的起草參議員包括雷夫.雷克托、勒伊拉.德.利馬、喬爾.維拉紐瓦、莉莎.霍蒂維羅斯、格蕾絲.波因、謝爾文.加蒂利以及辛西亞.維拉。

杜特蒂總統簽署了稻米關稅法案,並在2019年3月5日實施,該法案之所以被提出,是由於2018年第四季NFA的稻米存糧見底時,稻米價格大幅攀升的緣故。此外,根據菲律賓統計署 (Philippine Statistics Authority, PSA) 的資料顯示,稻米價格上漲是造成2018年9月通貨膨脹的最主要因素,而該月的通膨率超過一半是來自於食品項目的消費所導致。當時白米每公斤平均價格為37.89披索 (0.72美元),精碾白米每公斤為41.93披索 (0.80美元),自那時之後稻米的價格便一路持續攀升,農民享有了最高的糙米收購價,可達每公斤22.00披索。農田與零售端持續上漲的稻米價格,造成了明顯的通貨膨脹,而當菲律賓人民持續為通膨所苦的時候,政府便因此尋找對策來打擊通膨,其中之一就是通過稻米關稅法案。

另一方面,國家經濟和發展管理署 (National Economic and Development Authority, NEDA) 表示稻米關稅將會透過降低稻米價格、和增加政府對農業部門的協助,直接使農民和貧窮人口受惠。這部新簽署的法案將用於成立稻米競爭力提升基金(Rice Competitiveness Enhancement Fund, RCEF),RCEF將在未來六年內,每年投入100億披索 (1億9,084萬美元) 至稻米部門,並用於採購農業機具和設備、稻米發展、傳播與推廣、擴大稻米信貸規模與提供技術推廣服務。

同時,NEDA也正帶頭研擬稻米法案的施行細則與規定,其它參與的部會包括預算與管理部、農業部以及其它相關部門,以確保菲律賓能順利過渡至新的稻米制度。在稻米法案起草期間和簽署之後,各相關人士的回饋意見和擔憂事項,也成為IRR草案考量的一部分。

下列章節列出在稻米關稅法案通過之後,相關的目標、關鍵條款、以及可能的探討與應用。

稻米關稅的影響

正面影響

  1. 消費者享受較低的零售價格:由於此法案移除了稻米進口數量限制,價格終趨於穩定,消費者將可能省下更多購米的費用。然而就長期來看,相較於施行進口數量限制,施行進口關稅更可能使經濟情況受益,因為前者限制了商品進口數量並可能導致價格不穩定。
  2. 解決稻米短缺:將能夠解決菲律賓人民迫切需要取得稻米的問題,避免人為因素所造成的稻米短缺,及降低稻米市場價格,與減少稻米產業的貪污腐敗以及聯合壟斷。
  3. 降低通膨率:此法案也會減少政府在稻米進口中扮演的角色,讓更多稻米可透過私部門進口,進而降低稻米價格並打擊通膨。
  4. 支持稻農的干預措施:RCEF將會以關鍵的干預措施,支持農民並增加其競爭力和獲利能力,包括添購得以改善農場經營的農業機具和設備、開發新的稻米種子、傳播與推廣、擴大稻米信貸規模與提供技術推廣服務。同樣地,也能夠讓菲律賓農民出口稻米,為世界市場做出貢獻。

負面影響

  1. 新法案缺乏針對菲律賓農民的安全網:農民團體強烈表示,新法案會使他們與便宜的進口稻米競爭,使他們面臨更為嚴峻的經濟收入。應採取配套措施,讓菲律賓農民不致因為稻米關稅法案而成為受害者,且讓農民得以擁有「安全網」。雖然此論點有其道理,但政府缺乏相關規範仍讓相關人士感到憂心。
  2. 可能造成失業 (農民、NFA員工、經NFA認證之零售商、碾米商和稻米副產品廠商):除了農民、NFA員工以及全國大約九千名經NFA認證之零售商明顯受到影響之外,撤銷對稻米進口的管制也會對其它的產業造成衝擊。以下列出受到稻米進口自由化影響的行業和產業:
    1. 碾米商 - 菲律賓全國約有6,600家登記註冊的碾米商,員工數有55,000人。業內人士在意見書中提到,一組完整的碾米設備成本約在三千萬披索 (572,519.08美元) 到五千萬披索 (954,198.47美元) 之間,因此整體碾米產業的總值約在2000億披索 (382萬美金) 到3000億披索 (573萬美金) 左右 (菲律賓零售穀物業者聯盟)。
    2. 動物飼料和啤酒產業 - 米糠是碾米過程中產生的副產品,可用於製作畜產業和水產業的飼料。當國內碾米產業萎縮時,這些副產品的產出也會下降。若飼料工廠減少產出,可能會導致豬肉和雞肉漲價,因為米糠正是牠們主要的飼料來源。
    3. 生質能和建築產業 - 菲律賓國內稻米產量下降也會降低稻殼的供應量,而稻殼在許多省份被用於作為生質能發電廠的原料,另外也被營造業用來當作水泥和地填物的黏合劑 (菲律賓零售穀物業者聯盟)。
  3. 使稻米貿易聯合集團成形,且讓貧窮人口飢餓情況惡化:在進口不設限的運作下,並不能保證長期的稻米零售價格會下降。仰賴進口稻米將使菲律賓暴露在全球市場價格上揚的風險中,也會受到其他國家稻米生產和出口決策的影響。例如,在2008年,越南、印度和巴基斯坦均在國際稻米價格上漲時限制其稻米出口。另外,泰國也提議成立類似石油輸出國家組織的全球稻米生產聯合集團。

與稻米關稅有關之重要議題

  1. 進口稻米比國內稻米更為便宜。在自由市場經濟下,進口大量便宜的稻米的,會導致稻米的市場價格下滑。
  2. 稻米政策的自由化雖有助益,卻無法解決菲律賓的通膨問題。
  3. 新法案會對從東南亞國協會員國的進口稻米課徵35%的關稅,非東南亞國協會員國的稻米則課徵40%的關稅。然而,某些專家指出此稅率仍然太高,並認為較低的稅率 (10% 至20%) 比較可能達到讓菲律賓民眾可負擔稻米價格的關鍵目標。雖然關稅會讓進口稻米更加的昂貴,但其它大量進口的穀類仍會對當地農產品及農戶造成威脅。
  4. 為確保進口稻米沒有受到如米蟲 (bukbok) 等病菌及蟲害的感染,新法案要求所有私部門的貿易商在進口前,需先向植物產業局取得食品安全檢驗與動植物防疫檢疫許可。但過去的經驗告訴我們,防疫檢疫許可的使用會有濫用的情形發生 (Dr. Ramon Clarete, University of the Philippines School of Economics)。
  5. 若將稻米競爭力提升基金用於協助農戶,取得稻米信用貸款及稻米保險,將會帶來更大的成效 (Dr. Emil Q. Javier, National Academy of Science and Technology)。

結論及建議

本文詳細介紹了菲律賓的稻米關稅法案,針對此法案的主要顧慮為對當地農戶所帶來的負面影響,這些農戶提到價格低廉的進口米一旦「供過於求」,他們將連帶受到影響。另一方面,此法案被認為能讓價格低廉的稻米,在菲律賓更容易被取得,同時避免因稻米供給所帶來的通膨問題。政府應設法避免國內兩百四十萬名農戶及農工在新法案通過後,變得更加貧困的情況發生。雖然政府已制定了關鍵條款以保護農戶及消費者,但重點仍應擺在如何有效地落實政策與計畫執行,使所有人民都可受惠於此法案。

新法案下成立的稻米競爭力提升基金,在未來六年平均每年將投入一百億披索於稻米產業。RCEF主要用於提供農業機器與設備、稻米種子的開發育種、增殖和推廣;拓展稻米信用貸款及推廣服務。除此之外,RCEF也提供米農的保障計劃,舒緩因通膨所造成的衝擊。農業部也需積極支持當地稻米產業並徹底執行找出米農、農工、合作社及協會等符合資格的受益人職責。更重要的是,菲律賓政府也應在起草施行細則與規定的過程中,加倍重視稻米的研究與發展,藉此改善稻米科技提升米農收入。

引用文獻

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National Economic Development Authority. Implementing Rules and Regulations of the Rice Liberalization Act - AmBisyon Natin 2040. Retrieved from http://2040.neda.gov.ph/public-consultation-for-the-drafting-of-the-implementing-rules-and-regulations-irr-of-the-rice-liberalization-act/

Punongbayan, JC. “[ANALYSIS] Will Rice Tariffication Live up to Its Promise?” Rappler. Retrieved from www.rappler.com/thought-leaders/218393-analysis-will-rice-tariffication-live-up-to-promise.

Santiago, D. Philippines Rice Imports by Country. Retrieved from http://www.philippinesaroundtheworld.com/philippines-rice-imports-by-country/

Tobias A, Molina I, Valera HG, Mottaleb KA, Mohanty S. 2012. Handbook on rice policy for Asia. Los Baños (Philippines): International Rice Research Institute. 47 p.

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